Før Skats it-system kostede os milliarder, var idéen bag god. Så kom virkeligheden i vejen

ErrorSkat ønskede sig et simplere gældsinddragelsessystem. Og fik et dyrt, kompliceret system, der ikke virkede. Illustration: Jørgen Stamp / Zetland

Derfor skal du læse denne artikel

Forskere frygter, at regeringens beslutning om at splitte Skat op i syv nye styrelser kan ende grueligt galt – og føje til bunken af skandalesager. I den anledning er spørgsmålet om, hvad der egentlig skete i Skats it-afdeling, da man satte sig for at bygge verdenshistoriens formentlig største system til inddragelse af offentlig gæld, igen blevet højaktuelt. Frederik Kulager fortalte i maj historien om, hvordan it-kulturens behov for fleksibilitet mødte statens behov for styring – og lagde grunden til de seneste års milliardskandaler i Skat.

På Kristian Mandrups første dag i Skat, en forårsdag i 2007, gik han ind ad bagdøren. Han fortsatte ned ad en lang, smal gang på den nordlige side af Skats bygning på Østbanegade på Østerbro i København, en stor kolos i mursten, stål og glas, og fandt sit skrivebord i Skats it-afdeling.

Mandrup, en it-specialist i starten af trediverne med mørkt hår og en tredages-skygge af skægstubbe, var headhuntet af Skat fra den amerikanske it-gigant Oracle, der var specialist i smarte it-løsninger til virksomheder. I Skat skulle han være et af de centrale led i ledelsens vision om at bringe hele skattevæsenets it-system up to speed, som man sagde i 00’erne.

Kristian Mandrup blev den første, der kom til at arbejde på en af de it-løsninger, som Skat forventede sig mest af: et fælles gældsinddrivelsessystem – ét samlet system, der skulle kradse al danskernes gæld ind, lige fra fartbøder til SU-lån. Systemet blev døbt EFI efter forkortelsen for Et Fælles Inddrivelsessystem’, og det skulle i alt køre hundredvis af gældstyper og et hav af forskellige inddrivelsesmetoder og -traditioner sammen i ét system. EFI, lød visionen, skulle gøre det så nemt at inddrive gæld, at Skat ville kunne fyre hundredvis af skatteopkrævere og pantefogeder.

Ledelsen selv holdt til på en af de øvre etager i Skats domicil på Østerbro. Temmelig langt væk fra it-afdelingen i stueetagen. Det gjorde Kristian Mandrup en anelse nervøs. Forstod Skats ledelse egentlig, hvor stor en opgave den havde sat sig for? Hvor meget det ville kræve? Hvor meget der kunne gå galt?

Dengang slog jeg bekymringen hen,” som Kristian Mandrup, der i dag er selvstændig it-udvikler, siger.
Men wow, hvor skulle det hurtigt vise sig at blive et meget virkeligt skrækscenarie.”

Hvis der findes en crime scene for de seneste års it-skandaler i Skat, så findes den i it-afdelingen på Østbanegade. Her kom Kristian Mandrup aldrig til at se EFI blive færdigt. I stedet udviklede et af de mest komplekse it-systemer til gældsinddragelse, der nogensinde er forsøgt bygget i verdenshistorien, sig til en regulær skandale.

Systemet nåede aldrig at fungere. Det blev skrottet i 2015, og i årevis har Skats ansatte derfor ikke haft noget optimalt it-system til at inddrive gæld fra borgere og virksomheder. Det får de heller ikke før 2019, hvor et nyt EFI til 1,1 milliarder skal stå færdigt.

I dag er gælden til det offentlige – penge, vi som danskere skylder statskassen – på 100 milliarder kroner og stiger med en milliard om måneden. Som en følge af EFIs kollaps vil mindst 14 milliarder kroner, eller hvad der svarer til den årlige drift af 333 folkeskoler, af de 100 milliarder aldrig blive inddraget på grund af forældelsesfrister. Og derfor aldrig komme samfundet til gode.

InkassoI mange af landets kommuner har man som konsekvens af EFI's kollaps selv taget hånd om gældsinddrivelsen. I Helsingør, hvor borgernes gæld var 18 millioner kroner, har en enkelt ansat på ni måneder skrabet 6,7 millioner kroner ind til kommunekassen. Grafik: Jørgen Stamp / Zetland

I pressen er det efterhånden velbeskrevet, hvordan kaosset omkring EFI har ført til fyringer i toppen af Skat. Den politiske side af sagen er dækket intenst, vi har hørt både halve og hele undskyldninger fra politikere og embedsmænd, og nu – ti år efter arbejdet med EFI begyndte – tegner der sig et politisk flertal for en undersøgelseskommission af hele forløbet. Hvem har egentlig ansvaret for, at det kunne gå så galt?

Den tekniske side af historien om EFI er imidlertid ikke beskrevet med samme iver – historien set fra it-medarbejdernes side, historien om, hvad der sker, når man skal forsøge at digitalisere menneskelige traditioner, oversætte skøn og fornemmelser til computerens kodesprog og programmere intentionen bag love og hundredvis af regler ind i det samme it-system. Den historie har vi endnu til gode at blive klogere på.

Her er vores forsøg på at bidrage til dét. I denne artikel rejser vi tilbage i tiden – tilbage til dagene, månederne og årene forud for og efter EFIs tilblivelse – og ser på, hvad der sker, når to fundamentalt forskellige kulturer, traditioner og måder at arbejde på støder sammen: statens og it-verdenens.

“Det store problem med EFI var, at man forsøgte at sætte strøm til noget, der ikke kunne digitaliseres.” Skatteminister Karsten Lauritzen i maj 2017

Da idéen opstod til at bygge ét fælles system til inddrivelse af al danskernes gæld til det offentlige, var den både ambitiøs og god. I begyndelsen af 00’erne stod hele fire forskellige myndigheder for at sørge for, at skyldnerne fik betalt – eksempelvis – deres manglende licens, ubetalte børnepenge, moms og fartbøder: Kommunerne, Økonomistyrelsen, Politiet og Skat havde ansvar for hver deres bid af gældsinddragelsen.

Det var ineffektivt og stod ikke mål med det i øvrigt velfungerende danske skattesystem. I stedet, konkluderede Skatteministeriet og en række andre ministerier og myndigheder i en rapport i 2004, var tiden moden til at samle pantefogederne, der kradsede pengene ind fra borgere, ét sted: under staten i Skat.

Da Rigsrevisionen kom frem til samme konklusion – at den nuværende gældsinddrivelse var for dårlig – slog man til: I forbindelse med strukturreformen, der skrumpede antallet af landets kommuner fra 271 til 98, blev gæld fra 2005 statens ansvar.

En person, der var helt central i dén proces, var Peter Loft. Han var departementschef i Skatteministeriet, da Rigsrevisionens rapport kom. Og den fik embedsværket op i gear.

Det var en nu-eller-aldrig-situation,” husker Peter Loft.
Det var ikke noget, vi tænkte længe over. Vi slog bare til. Med den viden, vi har i dag, kan man sige, det ikke var den mest geniale beslutning.”

En af de største kritikere af beslutningen om at gøre inddrivelse til statens ansvar var Erik Lund. Han var formand for Pantefogedforeningen og leder af Københavns Kommunes opkrævningsafdeling. Peter Loft husker tydeligt første gang, han skulle mødes med Erik Lund, efter pantefogedformanden havde været ude og kritisere beslutningen offentligt.

De to mødtes på Lunds opkrævningskontor på Musvågevej i Københavns Nordvest-kvarter.

Jeg kan huske, at Lund sad med to hærdebrede mænd – nogle, man virkelig ikke vil skylde penge – på hver sin side. Jeg tænkte: Hold kæft, mand, hvis jeg bliver uvenner med ham her, så forsvinder jeg og bliver aldrig fundet igen,’” siger Loft.

På mødet fortalte Erik Lund, at det, han og ministerierne havde gang i, ikke ville ende godt:

Jeg advarede Loft på det kraftigste mod at centralisere gældsinddrivelsen under staten,” fortæller Erik Lund i dag.

Samtalen gjorde indtryk på Skatteministeriets departementschef. Men det var for sent at gå baglæns, vurderede han. Beslutningen var taget. Men det fortryder Peter Loft i dag:

Meget af det, Lund advarede os mod på det møde, viste sig at være rigtigt. Man kan spørge sig selv, hvorfor vi ikke lyttede til ham … Men det tror jeg også, vi gjorde. Vi så bare forskelligt på, hvad centraliseringen ville få af betydning.”

Da Kristian Mandrup begyndte sit nye arbejde i Skat i foråret 2007, havde udbudsmaterialet til EFI-systemet allerede været to et halvt år undervejs – faktisk havde planen engang lydt på at få hele systemet færdigt i netop 2007. Så Mandrup havde travlt.

Det var ikke hans arbejde at bygge selve systemet, men derimod at mødes med de it-firmaer, der ønskede at få ordren på at bygge EFI, så det kunne stå klar til brug i 2009. Efter at have gransket it-firmaernes tilbud og løsningsmodeller skulle Mandrup anbefale et af firmaerne til ledelsen.

Udbudsmaterialet var omfattende. Det fyldte over tusind sider, som blandt andet indeholdt 400 såkaldte kravspecifikationer – instrukser i, hvad det nye system skulle kunne. Eksempelvis skulle det kunne håndtere 400 forskellige gældstyper, der hver havde op mod 600 regler. Systemets fulde kravspecifikationer var på mindst 30.000 sider, fortæller Mandrup.

Formentlig havde ingen på verdensplan sat sig for at bygge et så kompliceret gældsinddragelsessystem før. Alene tegningen i udbudsmaterialet over, hvad systemet skulle indeholde, gav indtryk af, at det ikke just var nogen enkel sag, Skat havde i tankerne.

Den så sådan her ud:

Labyrint Diagrammet over EFI-systemet viser, hvor mange systemer der – på kryds og tværs – skulle kommunikere sammen. Systemet blev ikke mindre kompliceret af, at Skat valgte forskellige leverandører til at bygge de forskellige it-systemer. KMD stod for de grønne, DXC for de blå, og Skat selv for de røde. Skærmbillede / Skats udbudsmateriale

Men Kristian Mandrup var optimist.

I it-afdelingen var sammenholdet stærkt mellem de godt 15 it-medarbejdere, husker han. Her arbejdede de ambitiøst mod det, de kaldte et big bang’: It-folkenes plan var at kassere de gamle it-systemer fra 1980’erne og 1990’erne og bygge en helt ny, enkel og fleksibel it-platform fra grunden og op – en platform, som de ville have fuld kontrol over, og som alle fremtidige it-systemer let kunne tilkobles. EFI eksempelvis.

Mandrup foretrak at arbejde efter det, man i it-verdenen kalder agil. Her er idealet at bygge én del af et system først, få den testet af dem, der faktisk skal arbejde med det til daglig, lære af erfaringerne og derefter justere til og bygge videre. Han var oplært i en it-verden, hvor – populært sagt – man ikke lægger ud med at bygge et hangarskib på land uden at teste, om det rent faktisk kan sejle, men i stedet bygger en solid jolle, som derefter – over tid – kan udbygges til et hangarskib, når man har lært farvandet at kende.

Kristian Mandrups måde at arbejde på stødte imidlertid hurtigt på en helt anden kultur hos Skat, nemlig statens behov for forudsigelighed. Bare tre måneder inde i hans ansættelse begyndte stemningen at ændre sig på it-afdelingens faste morgenmøder. Ifølge Kristian Mandrup besluttede Skats jurister, at Skat ikke skulle have ejerskab over den såkaldte kildekode – det vil sige selve den kode, som softwaren er skrevet i.

Det betød,” fortæller Mandrup, at vi nu var afhængige af producenterne bag softwaren, vi brugte, hvis vi ville ændre på noget.”

Med andre ord – og for at bruge et billede fra trafikken: Skulle Skats it-folk hen ad vejen finde det nødvendigt at dreje systemet til venstre, ville de intet kunne gøre, hvis koden kun kunne dreje til højre.

Kollegaen, der fortalte it-afdelingen om juristernes beslutning, var rasende. Det samme blev Kristian Mandrup. Han fik den klare opfattelse, at Skats jurister ikke var klar over de tekniske følger af, hvem der ejede kildekoden.

Det var så frustrerende,” som han siger i dag.

Hvad der også gødede frustrationen, var, at måden, de forskellige systemer skulle tale sammen – de såkaldte web services – var tung.

Den software, vi brugte, svarer til,” forklarer Mandrup, at i stedet for bare at sige hej’ til dig, så skriver jeg hej’ på en seddel og lægger den i en konvolut, som jeg lægger i en kasse, som jeg lægger i et køleskab, som jeg lægger i en container, som bliver sejlet jorden rundt, og så åbner du containeren, køleskabet, kassen, konvolutten og læser, at der på sedlen står hej’.”

Juristernes beslutning blev et turning point, oplevede Mandrup. Uden ejerskab over kildekoden blev it-platformen bag big bang’ langt mere kompleks at udføre, end planen havde været.

Vi blev fuldstændig kørt over ende,” siger Kristian Mandrup.
Der gik det op for mig, at vi var sat nede i stueetagen, fordi vi ingen reel magt havde. Det var nogle højere oppe i Skat, der tog beslutningerne. Vi skulle bare følge trop.”

Tidligere direktør i Skat Jesper Rønnow erkendte senere, at it-afdelingen havde været lidt for isoleret”. (Det har ikke været muligt for os at få en kommentar fra Rønnow eller den daværende ledelse af Skat). Peter Loft, departementschefen i Skatteministeriet, erindrer ikke at have hørt kritik af EFI fra Skats it-afdeling.

Mandrup mistede langsomt, men sikkert troen på, at it-folkene nogensinde ville lykkes med det store big bang’ i Skat. Men værst af det hele var Mandrup også begyndt at miste troen på, at EFI – som han havde det primære ansvar for – nogensinde ville lykkes. Derfra eskalerede det.

Hvor it-folkene i Skats stueetage altså sværgede til den agile metode – jollen før hangaren – benyttede Skat sig af en ganske anden tankegang, da EFI-ordren skulle ud i udbud, nemlig den såkaldte vandfaldsmodel.

Hvor den agile arbejdsmetode er stykket sammen af en række kortere, overskuelige processer, der følger efter hinanden, og som giver rum for at ændre kurs undervejs – bygge, teste, justere, bruge, bygge, teste, justere, bruge – så er metoden bag vandfaldsmodellen helt anderledes: Her skal al softwaren, man har planer om at bygge, laves inden for det samme projekt. Og så skal det testes. Og så skal det justeres. Og så skal det tages i brug. Tegner man de to modeller, kan det se sådan her ud:

Agil vs. vandfaldFordi Mandrup foretrækker agil, er det ikke sådan, at agil altid er det bedste. Et it-projekt kan også have bedst af vandfaldsmodellen. Jørgen Stamp / Zetland

For nu helt lavpraktisk – og uden sammenligning i øvrigt – at bruge et eksempel fra vores egen verden her på Zetland, hvor vi bygger vores platform efter agile principper: I stedet for fra begyndelsen at skulle bygge og regne alle nødvendige funktionaliteter ud for en digital avis har vi bygget noget software, som vi løbende kan bygge videre på, efterhånden som det viser sig, hvilke funktionaliteter der faktisk er brug for.

Da vi begyndte at bygge platformen for to år siden, vidste vi altså ikke – og havde heller ikke brug for at vide – præcis hvordan softwaren skulle udvikle sig. Det ville den løbende brug af platformen nemlig vise os. Anderledes altså med tankegangen bag EFI. I stedet for først at bygge den mindst mulige udgave af systemet, som derefter løbende kunne udvikles, skulle hele det sindrige system bygges i første hug.

Det blev efterhånden tydeligt for Kristian Mandrup, at EFI-systemets kompleksitet kombineret med statens meget lidt fleksible top-down-måde at anskue it-projekter på var en farlig cocktail.

Når man ikke løbende udvikler og tester systemet og justerer det til, som man gør inden for agil systemudvikling, som jeg dengang talte for, udvikler man reelt set i blinde og risikerer, at når systemet bliver sat i søen for første gang, så synker det,” siger Mandrup. Hvilket var præcis, hvad EFI gjorde.”

Hans synspunkt er flere andre it-eksperter, blandt andre professor Søren Lauesen fra IT-Universitetet, og eksterne konsulenter enige i. Eksempelvis konkluderede Accenture, der udarbejdede en rapport om EFI for Skatteministeriet i 2015:

Det er vores opfattelse, at man med EFI har forsøgt at bygge et ekstremt sofistikeret og komplekst gældsinddrivelsessystem. … Det er besværligt at implementere ændringer, herunder de mest kritiske og nødvendige.”

Ifølge Kristian Mandrup advarede han ledelsen i Skat om, at vandfaldsmodellen var en helt forkert måde at gå til EFI på”.

Han havde ikke oplevelsen af, at nogen lyttede til ham. Systemets tradition og behov for forudsigelighed – at arbejde frem efter nedskrevne planer og papirer – stod over it-medarbejdernes behov for fleksibilitet, tests og løbende tilretninger.

Jeg lærte meget hurtigt, at jeg lige så godt kunne tie stille, fordi det alligevel ikke nyttede noget,” siger Mandrup. EFI var blevet it-systemernes svar på et Titanic med fuld motorkraft mod isbjerget, og så kunne du skrige og råbe nok så meget, men orkesteret spillede bare højere.”

I dag arbejder ingen af de chefer, som Mandrup husker at have advaret, i Skat. De er enten fyret, fritstillet, pensioneret eller arbejder et andet sted. Det har således heller ikke været muligt at få en kommentar. Men afgående topchefer i Skat har tidligere beklaget måden, man gik til EFI på:

Vi har for længst taget til os, at vandfaldsmodellen ikke er måden at lave it-systemer på,” sagde tidligere direktør i Skat Jesper Rønnow i 2016 til teknologimediet Version2.
Men Skat har i visse tilfælde desværre været tynget af sin arv og fanget af en forældet tankegang.”

Trods Mandrups modstand over for EFI var det hans opgave i Skat at gennemgå de forskellige it-firmaers bud på, hvordan de ville bygge EFI, og så udpege, hvis bud var det bedste – og dermed sætte EFI i produktion. Han blev bedt om at gå frem efter en simpel metode: Han skulle give de forskellige it-firmaers bud på en EFI-løsning point fra 1 til 5 målt på 100 punkter – den løsning, der sammenlagt fik flest point, var den bedste.

Mandrup konkluderede, at firmaet CSC (der i dag hedder DXC) stillede med det bedste forslag til en løsning. Men det var ikke CSC, der endte med at få ordren. I stedet blev det besluttet ovenfra”, som Mandrup formulerer det, at selskabet KMD skulle være hovedleverandør på EFI.

Kort efter sagde Mandrup op i Skat. I afmagt, fortæller han.

Efter seks måneder i Skat var jeg stresset og færdig. It-afdelingen var sat i verden, sådan at man kunne give os skylden, hvis et af danmarkshistoriens største it-projekter ikke lykkedes. Samtidig havde vi ingen mulighed for at sige fra eller råbe op,” siger han.

Da KMD overtog arbejdet med EFI, følte Mandrup, at han gav aben videre”, som han siger.

Men det betød også, at jeg kunne komme væk derfra.”

Aben blev givet videre.

Ordren, som KMD fik i hus, lød på lige over 100 millioner kroner, mens DXC, det firma, som Kristian Mandrup mente skulle have haft den, i stedet fik en anden orde – en ordre på et it-system til opkrævning og betaling, som EFI-systemet ville blive dybt afhængigt af, og som skulle bygges sideløbende med EFI.

DXC er KMDs største konkurrent, og det skabte problemer, at de to it-firmaer skulle samarbejde om at få de to systemer, der tilsammen udgjorde EFI, til at tale sammen. Især fordi Skat ikke klart nok havde defineret grænsefladen mellem de to systemer, hvilket ifølge professor Søren Lauesen fra IT-Universitetet gjorde det svært for DXC og KMD at teste, om det, de byggede, virkede med den anden halvdel af EFI.

Ud over udfordringerne ved samarbejdet, som også blev beskrevet i Accentures rapport, boksede KMD med selve kompleksiteten bag det EFI-system, firmaet skulle bygge. Især voldte det firmaet store problemer at oversætte de mange meget komplicerede skatteregler til computerens kodesprog.

En anonym kilde, der arbejdede i KMD, da firmaet fik ordren på EFI, og som fulgte processen tæt, fortæller, at heller ikke folkene i KMD havde nogen idé om, hvor kompliceret EFI skulle vise sig at blive.

Man kan spørge, om KMD overhovedet skulle have budt på EFI,” siger kilden, som vi har lovet anonymitet af hensyn til personens arbejde.
Men det er naivt at tro, at nogen ville sige nej til sådan en stor, fed ordre. Bare fordi kravene til systemet er idiotiske, skal man ikke afvise muligheden for at kunne tale kunden til fornuft senere hen.”

KMD har ikke ønsket at kommentere forløbet omkring EFI.

Da 2009 oprandt, hvor EFI ifølge aftalen skulle stå klart, var historiens nok største gældsindragelsessystem ikke i nærheden af at være færdigt. EFI blev udskudt igen. I KMD knoklede man på at få EFI færdigt til 2013, og det holdt så hårdt, fortæller kilden, at en af de personer, der ledede arbejdet i KMD, blev slidt i stykker”.

I 2015 kollapsede EFI under sin egen vægt.

Året efter stævnede Venstres skatteminister Karsten Lauritzen KMD for 692 millioner kroner. Stævningen er det seneste af EFIs mange, ufattelig bekostelige efterskælv.

En anden kilde, som har arbejdet på flere store offentlige it-projekter, mener, at megen smerte kunne have været undgået, hvis nogen i Skats it-afdeling eller KMD tidligt havde sat foden ned over for Skats ledelse. Kilden fulgte tilblivelsen af EFI fra sidelinjen og undrede sig over, at ingen reagerede på det, der ifølge kilden stod mere og mere klart.

Det var så tydeligt for mig, at EFI ikke kunne realiseres,” siger kilden, der ligeledes ønsker at være anonym af hensyn til sin nuværende arbejdssituation. Det var så komplekst et system alene i beskrivelsen af det. Men det var der ingen, der turde sige til Skat. Ingen sagde: Kære Skat, det her kan ikke lade sig gøre. Vi må gøre noget andet.’”

Ifølge en tredje kilde, der dengang arbejdede i KMD – og som også har ønsket anonymitet – advarede KMD imidlertid flere gange Skat og Skatteministeriet om netop dette. Men uden at det gjorde nogen forskel. Det samme har KMDs juridiske direktør Mark Skriver Nielsen tidligere pointeret i forbindelse med Skatteministeriets stævning:

KMD har gentagne gange gjort SKAT opmærksom på forhold i inddrivelsesprogrammet, der kunne medføre ulovlig inddrivelse. Vores advarsler blev overhørt eller fejet af banen som ikke-problematiske,” udtalte han til DR.

I en mail oplyser Skatteministeriet, at man ikke ønsker at kommentere forløbet omkring EFI, mens grundlaget for en undersøgelseskommission er ved at blive afklaret.

I dag spørger Kristian Mandrup sig selv, om han kunne have gjort noget for at have forhindret EFIs skæbne. Sat foden ned.

Det kunne jeg nok,” siger han. Men det var også bare et job, og jeg var en lillebitte brik i et spil langt større, end jeg nogensinde ville forstå.”

I Skat var jeg til sidst så apatisk over for EFI, at jeg tænkte, at det var Skats eget ansvar, hvis de mente, at vandfaldsmodellen og så videre var det, der skulle til. Dengang anede jeg ikke, at EFI ville udvikle sig til at koste os milliarder af kroner og blive den måske største it-skandale i Danmark.”

Hvis han i dag skal give et bud på, hvad det ville koste at bygge EFI helt forfra, vurderer Mandrup, at det ville kunne gøres for 10-20 millioner kroner.

Men,” griner han, det skulle gøres på en meget anden måde, end hvad juristerne i Skat dengang ville have.”

Nå, så kom det akavede øjeblik

Det er nu, vi bare siger det direkte: Bliv medlem, hvis du sætter pris på viden og nuancer.

Bliv medlem