Der var krammere og brede smil under sensommersolen, da statsminister Mette Frederiksen i slutningen af august tog imod Europa-Kommissionens formand, Ursula von der Leyen, og en stribe statslederkolleger på Marienborg. Landene omkring Østersøen havde nemlig en vigtig erklæring at præsentere.
“Ruslands uprovokerede invasion af Ukraine har bragt krig til Europa, og i denne krig bruger Putin energi som et våben,” indledte statsministeren. “Så længe vi er afhængige af fossile brændsler, er vi alle sammen i farezonen. Så vi må sætte mere fart på den grønne omstilling. Vi er blevet enige om at syvdoble havvind i Østersøen frem mod 2030.”
Det var anden gang på få måneder, at statsminister Mette Frederiksen satte sig i spidsen for et stort topmøde om havvind. Midt i maj var det statsledere fra landene omkring Nordsøen, som holdt topmøde i Esbjerg og erklærede, at de ville samarbejde om en massiv udbygning af havvind. Det samlede budskab var ikke til at tage fejl af: Havvindmøller var svaret på Putins energikrig, og nu gjaldt det om at få sat en hel masse møller op i en fart.
Derfor kunne man måske tro, at Mette Frederiksens regering samtidig satte alle kræfter ind på så hurtigt som muligt at få så mange havvindmøller som muligt op i dansk farvand. Men sådan forholder det sig ikke helt. For mens statsministeren holdt topmøder og udsendte erklæringer om hurtigere udbygning af havvind i Nordsøen og Østersøen, søgte regeringens embedsfolk samtidig ihærdigt efter grunde til at afvise en stribe nye ansøgninger om at bygge store havvindmølleparker i netop Nordsøen og Østersøen. Det viser aktindsigter i myndighedernes håndtering af ansøgningerne.
Det fremgår ikke af aktindsigterne, præcis hvorfor man gerne ville afvise ansøgningerne. Men det er tydeligt, at overvejelser om statens muligheder for at tjene penge på udbygningen af havvind har fyldt en del i sagsbehandlingen.
Netop som regeringen satte sig i spidsen for de store europæiske initiativer med udbygning af havvind, modtog Energistyrelsen i løbet af foråret og sommeren 2022 en uventet stor bunke ansøgninger om at opføre virkelig mange havvindmøller i dansk farvand. Der kom så mange ansøgninger, at hvis alle projekterne blev til virkelighed, ville de kunne mangedoble den danske produktion af grøn strøm til havs. Virksomhederne stillede ingen krav om statsstøtte, og nogle af dem mente at kunne levere den første strøm allerede i 2027, hvilket er en betydeligt kortere tidshorisont end normalen for havvindmølleparker.
Det kunne måske lyde som en kærkommen appelsin i regeringens turban på et kritisk tidspunkt. Men sådan blev det ikke modtaget. Tværtimod gik Klima- og Energiministeriets embedsfolk straks i gang med at drøfte, hvordan man kunne slippe af sted med at afvise ansøgningerne. Tilsyneladende havde de heller ikke voldsomt travlt med at undersøge, hvordan de foreslåede vindmølleparker eventuelt kunne passe ind i den større udbygning af vindkraft på havet, som statsministeren talte om på sine topmøder. I hvert fald gik der flere måneder, før sådan et analysearbejde gik i gang.
Ansøgningerne kom ind via den såkaldte åben dør-ordning, hvor virksomheder frit kan søge om at rejse vindmøller på ledige områder af havet. Ordningen blev i sin tid søsat som supplement til de statslige udbudsrunder, hvor det er staten og politikerne, som efterspørger vindmølleparker på bestemte steder, hvorefter private virksomheder så konkurrerer om at få lov til at rejse møllerne. Åben dør-ordningen, derimod, skulle give virksomhederne mulighed for selv at tage initiativet frem for at vente på politikerne. Tilbage i 2021 besluttede et bredt politisk flertal dog at begrænse ordningen til vindmøller tæt på kysten, blandt andet for at sikre større statslig styring med udviklingen på åbent hav. Men ændringen trådte først i kraft 1. juli 2022, og i månederne op til ændringen tikkede hele 47 ansøgninger ind, som alle sammen rettede sig mod den “gamle” ordning. Heriblandt flere ansøgninger om meget store vindmølleparker langt ude på havet.
Allerede i slutningen af juni mødtes ledende embedsmænd i Klima- og Energiministeriet for at drøfte ansøgningerne. Og ifølge en efterfølgende mail, som jeg har fået aktindsigt i, besluttede de at undersøge to forskellige muligheder for at afvise ansøgningerne. Den ene mulighed, som skulle undersøges, var, om man lovligt kunne afvise ansøgningerne, med henvisning til at der simpelthen ikke var tid til at behandle dem, før lovændringen trådte i kraft. Den anden mulighed drejede sig om en bestemt formulering i den gamle ordning, som spillede en central rolle for flere af ansøgningerne om store vindmølleparker langt fra land. Embedsfolkene beskrev formuleringen som “en kattelem” og skrev, at ansøgningerne derfor “bør kunne afvises”.
Relativt hurtigt stod det dog klart, at hverken den ene eller anden årsag var grund nok til at afvise ansøgningerne. Men det fik ikke embedsmændene til indstille eftersøgningen efter mulige grunde til at afvise ansøgningerne. Tværtimod fortsatte de tilsyneladende med at kigge efter andre mulige årsager til at afvise de mange havvindmølleparker helt ind i efteråret. Det fremgår af præsentationer fra en række møder, som jeg også har fået aktindsigt i. Her slår embedsfolkene fast, at det er op til ministeren at afgøre de mange ansøgningers skæbne, og at han kan “udøve et relativt bredt skøn ved vurderingen”. Embedsfolkene foreslår, at ministeren i sin vurdering kan lægge vægt på “en bred kreds af kriterier, herunder overordnede hensyn til den samlede udbygning af havvindmøller, omfanget af vindressourcer i et område samt hensyn til den overordnede netplanlægning”. En del detaljer er streget over, blandt andet med henvisning til at “offentliggørelse af disse oplysninger efter ministeriets vurdering vil medføre en forringelse af den fremtidige statslige indtjening på havvind.”
Og netop spørgsmålet om statens finanser spiller tilsyneladende en central rolle for ministeriets overvejelser om de mange åben dør-ansøgninger.
De dokumenter, jeg har fået aktindsigt i, indeholder ingen direkte henvisninger til S-regeringens ønsker i forhold til håndteringen af de mange ansøgninger. Men et af de hensyn, som ministeren ifølge embedsmændene kan lægge til grund for sin vurdering, er, om de mange foreslåede havvindmøller underminerer økonomien i S-regeringens store prestigeprojekt, energiøerne. Øerne er politisk udpegede, kommende knudepunkter for havvindmølleparker, og de var hovednummeret i S-regeringens første store klimaplan fra 2020. Og ifølge fagbladet Ingeniøren har Energistyrelsen analyseret sig frem til, at to af de store foreslåede åben dør-vindmølleparker vil kunne trække tæppet væk under regeringens i forvejen økonomisk udfordrede Energiø Bornholm.
Embedsmændene foreslår også, at ministeren i sin vurdering kan henvise til, at de mange foreslåede åben dør-parker eventuelt kan have “negativ indvirkning” på økonomien i fremtidige politisk besluttede udbud af havvindmølleparker. Her skal man forstå, at de statslige udbud – modsat åben dør-ordningen – giver staten mulighed for at tjene penge på at stille havareal til rådighed. Den seneste havvindmøllepark, som staten sendte i udbud, indbragte således 2,8 milliarder kroner til statskassen. Til gengæld tager de statslige udbud typisk ret lang tid at gennemføre. Danmarks nyeste havvindmøllepark var for eksempel ni år undervejs, og historisk har det typisk taget syv år, fra en politisk beslutning er truffet, til møllerne er begyndt at snurre. Det skal ses i forhold til, at virksomhederne bag fire af de store åben dør-ansøgninger på åbent hav, Copenhagen Infrastructure Partners og Ørsted, siger, at de kan levere den første strøm allerede i 2027 eller 2028, altså i løbet af fem-seks år.
Den endelige beslutning om de mange åben dør-ansøgninger er ikke truffet endnu. Men i den hidtidige håndtering af sagen lader det altså til, at ønsket om at få flere vindmøller hurtigst muligt ud på havet er kommet i anden række i forhold til eksempelvis ønsket om at sikre indtægter til statskassen. Dette flugter på sin vis med de politiske udmeldinger, S-regeringen har givet omkring udbygningen af havvind. I ét af regeringens udspil fra 2022 bliver havvind omtalt som en kilde til fremtidige statslige indtægter på linje med Nordsøens olie og gas.
Jeg ville gerne have haft en kommentar til håndteringen af de mange åben dør-ansøgninger fra Dan Jørgensen, der som klimaminister havde det øverste politiske ansvar for sagsbehandlingen. Det har ikke været muligt. I en mail skriver Socialdemokratiets pressetjeneste: “Grundet regeringsforhandlingerne har vi ikke mulighed for at kommentere.”
Jeg har forelagt indholdet af aktindsigterne for en række iagttagere, eksperter og interessenter. Flere undrer sig over myndighedernes håndtering af de mange åben dør-ansøgninger. Og alle – herunder Klimarådet – opfordrer til at behandle de mange ansøgninger som en mulighed for at få sat mere fart på udbygningen af havvind og ikke lade hensyn til energiøer, udbud eller statslige indtægter komme i vejen.
En af dem, der undrer sig, er branchedirektør Troels Ranis fra interesseorganisationen Dansk Industri. “Oplysningerne kommer bag på mig,” siger han. “DI har en forventning om, at myndighederne arbejder med og ikke mod den grønne omstilling, og der er et stort og presserende behov for at få udbygget med vedvarende energi og ikke mindst havvind. Vi kender jo ikke til de bagvedliggende overvejelser om forholdet mellem udbud og åben dør-ordningen, men der er al mulig grund til at få godkendt mange af åben dør-projekterne nu. Det ligger på en kommende ministers bord.”
Lena Kitzing er leder af forskningsgruppen Society, Market & Policy i DTU’s afdeling for vindenergi. Hun undrer sig over, at der gik flere måneder, fra ansøgningerne kom ind, til embedsværket satte gang i de samfundsøkonomiske og miljømæssige konsekvensanalyser, der i sidste ende skal indgå i ministerens vurdering. Aktindsigterne viser nemlig, at analyserne først blev sat i gang i september, hvor de sidste ansøgninger kom ind i slutningen af juni. “Det er lidt svært for mig at forstå, at det tager tre måneder at gå i gang,” siger Lena Kitzing. “Hvis de havde set det som en mulighed for at fremme investeringer i den grønne omstilling, ville de nok have begyndt lidt tidligere. Det er selvfølgelig vigtigt at afklare de juridiske spørgsmål, inden der bliver brugt for mange kræfter på analyserne, men det er også vigtigt at gå hurtigt i gang med at lave selve analyserne.”
Professor emeritus Poul Erik Morthorst er Klimarådets ekspert i energisystemer og vedvarende energi, og han kalder det “meget positivt”, at så mange aktører har søgt om at bygge havvindmølleparker via åben dør-ordningen. “I Klimarådet efterlyser vi en hurtigere udbygning med vedvarende energi, og det her er en af mulighederne,” siger han. “Hvis ellers vi kan få det indplaceret i systemet, og det ikke forårsager flaskehalse i elnettet eller natur- og miljømæssige problemer, så synes jeg helt klart, vi skal gå efter det.”
I alt er der ifølge aktindsigterne kommet ansøgninger om at bygge havvindmøller med en samlet kapacitet på et sted mellem 12 og 16 gigawatt, hvilket er mellem fem en halv og syv gange så meget vindkraft, som der findes i dansk farvand i dag. Poul Erik Morthorst mener ikke, at staten bare skal give grønt lys til alle ansøgningerne. Det er vigtigt, at de foreslåede parker passer ind i energisystemet som helhed, og det skal undersøges ordentligt, siger han. Men omvendt mener han ikke, at hensyn til mulige fremtidige statslige indtægter fra energiøer og udbud må stå i vejen for åben dør-projekterne.
“Det er klart, at enhver hurtigere udbygning vil føre til prispres på markedet. Men det må vi så håndtere, for vi vil gerne have den hurtige udbygning. Det må ikke i sig selv være et argument for at bremse udbygningen,” siger han. “Energiøerne er et spændende koncept, som giver nogle nye muligheder, men energiøer må ikke stoppe for en hurtig udbygning med havvind. Og hvis vi ikke får helt den rentabilitet i øerne, som vi havde håbet, må vi støtte dem på en anden måde.”
Hans-Henrik Lindboe, der er partner i virksomheden Ea Energianalyse, opfordrer også til at lade økonomiske hensyn til statskassen vige for muligheden for at få en masse havvindmøller hurtigt op at snurre.
“I den situation, vi står i, gælder det bare om at få mest mulig fart på, og derfor håber jeg ikke, at man afviser ansøgningerne, medmindre der er rigtig gode argumenter for det. Og at åben dør-parkerne kan påvirke indtægter fra statslige udbud negativt, er efter min mening et dårligt argument,” siger han. “Statens økonomi er interessant, men det vigtigste er hastighed. Vi står med en målsætning om, at vi skal være grønne så hurtigt som muligt og elektrificere hele samfundet, og hvis vi skal dét, kræver det en helt gigantisk udbygning med vedvarende energi. Alle vores vurderinger siger, at selv hvis mange af de store åben dør-parker bliver til virkelighed, kan vi sagtens komme til at mangle grøn strøm i 2035 eller 2040.”
Hos den grønne tænketank CONCITO siger senioranalytiker Karsten Capion ligeledes, at der bør være plads til både udbudsparker og åben dør-projekter. Eftersom staten for længst har reserveret de bedste havområder til statslige udbud, bør der kunne laves vindmølleparker dér, også selv om åben dør-projekterne bliver først færdige, mener han. Det kan godt være, at staten vil tjene lidt mindre end ellers, men det må ikke blive en stopklods: “Vi står midt i en grøn omstilling, hvor grøn strøm er hovedmotoren, og vi bør ikke forsøge at presse et stort statsligt provenu ud på bekostning af samfundsøkonomien. Så længe man kan bygge støttefrit, bør man gøre dét ud fra en økonomisk betragtning.”
Dansk Erhverv har tidligere lavet analyser, der viser, at en hurtigere udbygning med vedvarende energi kan give danske virksomheder store besparelser på energiregningerne. Hos interesseorganisationen opfordrer fagchef for energi Kristian Lund Kofoed derfor til, at myndighederne så vidt muligt giver grønt lys for de mange åben dør-ansøgninger.
“Vi synes helt generelt, at de her åben dør-projekter er en rigtig god nyhed både for den grønne omstilling og for danske energiforbrugere,” siger han. “13 gigawatt havvind uden en krone i statsstøtte er en god forretning for samfundet og viser, at grøn energi også er den billigste og hurtigste energi. Så vi opfordrer varmt politikere og myndigheder til at sikre gode rammer for, at ansøgningerne kan blive undersøgt og godkendt så hurtigt som muligt.”
Man kan selvfølgelig spørge sig selv, om det ikke kan være ligegyldigt for den grønne omstilling, om havvindmøller bliver rejst gennem åben dør-ordningen eller via statslige udbud, så længe der kommer nogle vindmøller hurtigt ud på havet. Men når man tager det historiske tempo i udbudsprocesserne i betragtning, så virker det ifølge Hans-Henrik Lindboe fra Ea Energianalyse ikke sandsynligt, at nye statslige udbud kan realiseres lige så hurtigt som åben dør-ansøgningerne. “Det har jeg svært ved at se for mig,” siger han.
Sideløbende med behandlingen af de mange åben dør-ansøgninger er Klima- og Energiministeriet også i fuld gang med at undersøge, hvordan man kan sætte mere skub i de statslige udbud. Det er blandt andet sket som følge af en bred politisk aftale fra juni 2022, hvor det også blev besluttet at lave udbud om fire gigawatt havvind “til realisering senest i 2030”. Af aktindsigterne fremgår det, at dette arbejde indebærer nogle analyser, der forventes at være færdige i andet halvår af 2023, så man efterfølgende kan lave ny lovgivning, der kan træde i kraft i begyndelsen af 2025. “Det virker som en meget lang proces,” siger Lena Kitzing fra DTU. “Så bliver det meget svært at få bygget de parker, der skal få gavn af den nye regulering, til 2030.”
Uanset hvor hurtigt eller langsomt det måtte gå med de kommende statslige udbud, mener Lena Kitzing dog, at de mange åben dør-ansøgninger bør behandles på lige fod med de kommende statslige udbud. “Og ud fra det, jeg har set, er jeg ikke så sikker på, at det er sket,” siger hun.
Ud over at række ud til Dan Jørgensen har jeg også spurgt Klima- og Energiministeriet, hvorfor myndighedernes første reaktion på de mange nye ansøgninger tilsyneladende var at forsøge at afvise dem, og hvordan det kan være, at der gik tre måneder, fra ansøgningerne kom ind, til man begyndte at undersøge de mulige konsekvenser af de mange foreslåede havvindmølleparker for miljø, samfundsøkonomi og så videre.
I et svar på mail skriver ministeriet, at de modtog rigtig mange ansøgninger på én gang og straks gik i gang med et “omfattende arbejde” med at afklare, hvilke ansøgninger der var fyldestgørende og inden for rammerne af åben dør-ordningen, og hvem der var kommet først med fyldestgørende ansøgninger i de tilfælde, hvor flere virksomheder havde søgt om at rejse havvindmøller det samme sted. Derudover blev der ifølge ministeriets svar “umiddelbart efter sommerferien” sat gang i “et arbejde med at belyse rammerne for ministerens skøn”. Der er ikke noget direkte svar på mine spørgsmål om, hvorfor den første reaktion var at forsøge at afvise parkerne, eller hvorfor en del af analysearbejdet først blev sat i gang i september.
Jeg har også forelagt oplysningerne i aktindsigterne for virksomhederne Copenhagen Infrastructure Partners og Ørsted, der i fællesskab står bag fire af de største åben dør-ansøgninger, som i sig selv vil kunne mere end tredoble den danske havvindmøllekapacitet. ”Vi har igennem hele processen haft en god og konstruktiv dialog med myndighederne, og vi håber fortsat på, at projekterne opnår de nødvendige myndighedsgodkendelser,” skriver de i en fælles udtalelse. Virksomhederne skriver også, at der efter deres vurdering er behov for store mængder grøn strøm i fremtiden, blandt andet til at realisere ambitionerne om et dansk Power-to-X-eventyr, hvor grøn strøm skal bruges til at producere eksempelvis brændstof eller gødning. “Det kræver nye tilgange til en udbygning af vedvarende energi, og vi har tilbudt en vej frem med åben dør-projekterne, der efter vores mening kan udbygges hurtigt og samtænkes direkte med storskala Power-to-X-forbrug, uden påvirkning af de planlagte, statslige udbud af havvind og deres rentabilitet,” skriver virksomhederne.
Når en ny regering er faldet på plads, vil spørgsmålet om de mange åben dør-ansøgninger formentlig være blandt de første, der lander på en ny klima- og energiministers bord. Men den beslutning, ministeren skal træffe, handler ikke bare om de konkrete parker. Den handler i virkeligheden også om noget langt større, nemlig om, hvordan vi som samfund egentlig skal forholde os til den store udbygning af havvindmøller, som er på vej uanset hvad.
Her vil ministerens beslutning give et vigtigt fingerpeg om, hvordan en kommende regering forholder sig til to vigtige spørgsmål. Det ene spørgsmål er, hvor tungt statens ønsker om at tjene penge på havvind skal veje i forhold til ønsket om en hurtig grøn omstilling. Hvis kun få af åben dør-parkerne bliver godkendt, vil det pege i retning af, at statens finanser får forrang i forhold til hastigheden på den grønne omstilling.
Det andet store spørgsmål er, hvem der fremover skal have lov til at tage initiativet, når der skal bygges havvind – staten eller aktørerne på det frie marked. Hele forløbet omkring åben dør-ansøgningerne viser nemlig, at byggeriet af havvindmølleparker i dansk farvand fremover kan komme til at foregå meget anderledes, end det har gjort historisk, hvis politikerne er villige til at ændre kurs. Hidtil har udbygningen af vindkraft på havet været drevet af politiske ambitioner og indtil for nylig også offentlige støttekroner. Men fremover kan udbygningen – hvis politikerne giver lov – komme til at minde langt mere om udviklingen på land, hvor det i høj grad er private udviklere af vedvarende energiprojekter, der selv tager initiativ til at rejse vindmøller og solceller, uden statens indblanding, simpelthen fordi det er en god forretning. Vindkraft på havet er nemlig også blevet en god forretning. Og det er glædeligt, mener Lena Kitzing fra DTU.
“Jeg synes jo, at det er fantastisk, at der er så meget interesse fra markedet for at udvikle de her projekter, og det er vigtigt at tage det seriøst. Det er ikke sikkert, at de statslige udbud skal prioriteres højere end den markedsdrevne udbygning,” siger hun. “På en måde har vi jo hele tiden arbejdet hen imod, at vedvarende energi skulle kunne klare sig på markedsvilkår uden udbuddene. Så det gælder om at støtte den udvikling, som er en god udvikling.”