Send en tanke til Zetlands medlemmer

Artiklen her er ikke gratis, men du kan læse eller lytte, fordi Knud Anker Iversen er medlem af Zetland og har delt den med dig.

"Totalt opløftende." De vilde historier om dem, der besejrede dumme regler og satte sig selv fri

Skoler og kommuner beviser i disse år: Man kan erstatte dårligt bureaukrati med gode løsninger.

Illustration: Jørgen Stamp for Zetland

Vores medlemmer foretrækker at lytte


20. juni 2022
16 min.

Succesen begyndte med likviderings-udvalget. Det var tilbage i 2020, og Christine Brochdorf stod over for et vigtigt problem. Antallet af regler og procedurer i Egedal Kommune havde vokset sig svulmende stort. Det var utroligt svært at være leder og medarbejder med så mange rammer og regler og papirer rundt om én,” siger hun i dag.

Så Christine Brochdorf, der er kommunaldirektør i Egedal, gjorde noget radikalt. Hun nedsatte et udvalg. Et likvideringsudvalg for regler. Alle rammer og regler, der ikke var absolut nødvendige, skulle dræbes.

Første skridt var at printe hele skidtet ud”, som hun siger. Det var en enorm bunke papir. Vi kiggede på alle dokumenterne og sagde til hinanden: Er det sådan, vi har lyst til at arbejde? At gå rundt som snørede skinker, fordi der er så mange regler omkring os?”

Næste skridt var at undersøge hver eneste regel og ramme. De fandt regler for, hvornår en ansat måtte få fri til en begravelse. Hvordan man skulle bære sit id-kort. Hvornår man måtte holde jubilæum. Det blev ved og ved.

Alt sammen var regler, embedsfolk i kommunen selv havde lavet – de kom ikke fra Christiansborg. Vi er ikke bedre end politikerne. Vi lider alle af den samme skavank,” siger Christine Brochdorf. Hvis man har en dårlig oplevelse med noget, så kommer man til at lave en regel for at forhindre det næste gang. Men reglen er skabt ud fra laveste fællesnævner. For 99,9 procent af gangene kan folk godt finde ud af at opføre sig ordentligt uden den nye regel.”

Nu begyndte det hårde arbejde. I et år gennemgik likvideringsudvalget reglerne og undersøgte – sammen med dem, reglen involverede – om de gav mening. Det var svært, men resultatet var opsigtsvækkende. Det viste sig, at man kunne mere end halvere antallet af sider med personalemæssige rammer og regler. Hele 62 procent kunne fjernes. En vild bedrift, der har skabt opmærksomhed rundtom i landet.

Vores mål er sådan set bare at erstatte regelstyring med sund fornuft,” siger Christine Brochdorf.

Så hvad kan vi andre lære af Egedals regeldræber-udvalg?

Antallet af regler og love er vokset markant i Danmark, og det skaber en række problemer for os alle sammen. Det svulmende bureaukrati koster penge og tid, viser adskillige undersøgelser. Og det kan føre til frustration blandt allerede pressede ansatte og svindende tillid til velfærdsstaten blandt borgerne. Derfor har jeg i en artikelserie sat mig for, sammen med Zetlands medlemmer og andre læsere, at finde fem problematiske regler, der kan fjernes eller laves om.

Men hvordan gør man overhovedet det? Alle statsministre siden Poul Schlüter i 1980’erne har talt om at ville barbere antallet af regler og love ned, men hver gang er mængden bare vokset. At reducere regler, eller bureaukrati, er ekstremt svært. Men rundtom i udlandet og herhjemme findes faktisk eksempler på, at det kan lykkes. Historien her handler om hvordan.

SMUKT British Columbia er lykkedes med at skære heftigt ned på reglerne. Foto: Darryl Dyck, AP/Ritzau Scanpix

Ude i den vestligste del af Canada ligger British Columbia. Tilbage i 1990’erne havde den bjergrige provins nogle pænt store udfordringer. For det første: Antallet af regler var enormt. Hvis en skoleelev tog en haletudse med til et oplæg i klassen, skulle hun søge om tilladelse fra hele to agenturer. På sportsbarer var der detaljerede begrænsninger på størrelsen af fjernsyn, fordi en minister tilbage i 1950’erne havde tænkt, at det kunne få folk til at drikke mindre alkohol.

For det andet og vigtigere: Økonomien humpede af sted, måske på grund af de mange regler, der spændte ben for eksempelvis mindre virksomheder.

Så i 2001 blev en ny lokalregering valgt på et løfte om færre regler og bedre økonomi. Målet var ret offensivt: Man ville reducere reguleringen med en tredjedel – 33 procent.

Og nu gjorde canadierne så en række nyskabende ting. Først målte og kortlagde de mængden af regler. I dag kunne man nok lave den massive kortlægning med en computer, men dengang stod en stribe praktikanter for arbejdet. (Nej, ikke altid let at være praktikant). Kortlægningen var den første nøgle til succes. Det, man kan måle, kan man også håndtere,” siger økonom Patrick McLaughlin, der har undersøgt British Columbias eksperiment.

Oveni opfandt man et budget for regler. Ligesom et budget for penge, hjemme ved køkkenbordet eller i en stat satte man klare mål for antallet af rammer, krav og regler skabt af embedsværket – nemlig at reducere mængden med en tredjedel. Embedsmænd vil ofte forsøge at løse problemer – trafiksikkerhed eller miljø – ved at skabe nye procedurer eller regler på de områder. Det skulle de stadig gøre, men så var de nødt til samtidig at finde andre regler, der kunne undværes. En regel ind, tre regler ud.

Det ændrede myndighedernes mindset,” siger McLaughlin, der er leder for politisk analyse hos tænketanken Mercatus.

Det blev embedsfolkene selv – ikke en uafhængig kommission udefra – der fik ansvar for regel-nedskæringen, fordi de kendte reglerne bedst. Samtidig tog embedsfolk på en slags hverdagspraktik ud i det område, de havde ansvar for – eksempelvis en lille virksomhed, hvis man stod for regler for små virksomheder. Til slut samlede de så en regel-liste til det lokale parlament, der godkendte, hvilke regler der skulle fjernes.

Resultatet? Målet om at fjerne en tredjedel af reguleringen blev ikke nået. Det blev overgået. På tre år forsvandt næsten 40 procent af reglerne. Og økonomien begyndte at vokse – ifølge undersøgelser sandsynligvis også på grund af det lavere antal regler.

Siden har lande rundtom i verden også forsøgt sig med budget-agtige opgørelser over omkostningen ved nye regler. Men det har typisk ikke virket lige så godt. Hvorfor? Jeg tror, enkelheden i British Columbias forsøg var en nøgle til succesen,” siger McLaughlin. Mange andre steder har indsatserne været langt mere komplicerede.”

Det lyder jo nærmest T-shirt-slogan-enkelt: Simple løsninger fjerner komplekse regler. Men virkeligheden er desværre ikke så simpel.

Niels Åkerstrøm Andersen er ekspert i kompleksitet. Og han understreger, at man ikke bare fjerner bøvl og bureaukrati ved at sløjfe nogle regler. Kompleksitet er kompliceret. Jeg er altid bange, når vi har den her debat. For der sker det paradoksale, at når man vil snakke om kompleksitet, så gør man det på en alt for forenklet måde,” siger Åkerstrøm, der er professor ved Copenhagen Business School.

Problemet er, at vi tror, at vi fjerner kompleksitet bare ved at fjerne regler. Men ved at fjerne regler kan vi også øge kompleksiteten,” påpeger han. For regler begrænser mulighederne for, hvad en ansat i det offentlige kan gøre i en situation – og hvad borgeren omvendt kan forvente. Fjerner du bare reglerne, risikerer du at åbne et væld af muligheder og dermed, ja, faktisk øge kompleksiteten.

Også fordi en regel, der virker absurd for en skolelærer, kan være fantastisk for en socialrådgiver. Hvis du bare skrotter den regel, kan det måske gøre læreren glad, men socialrådgiveren dybt frustreret. Den enes irritation kan være den andens beskyttelse,” som han siger.

Dét, siger han, er afgørende at være bevidst om, hvis man vil lykkes med at reducere kompleksitet: Der er større chance for succes, hvis du har øje for bivirkningerne, når du ændrer i systemet.” Og det kræver, at du forstår, hvordan en ændret regel påvirker ikke bare dig, men alle andre involverede.

At ændre regler og bureaukrati kræver altså samarbejde. Og det er netop, hvad de har haft succes med i Roskilde Kommune. Også her besluttede man for nogle år siden at skære ned på bureaukratiet. I fællesskab fandt man frem til 126 forslag til hvordan. Det viste sig imidlertid, at man kun i omkring hvert tiende tilfælde bare kunne fjerne en regel. Langt de fleste steder var løsningen snarere at lave en bedre styring.

Det lyder måske lidt abstrakt, så lad os tage et eksempel: Børnehaver og vuggestuer fik jævnligt besøg af en person fra kommunen, der skulle føre lovpligtigt pædagogisk tilsyn med dem. Den her konsulent sad så og holdt øje med pædagogerne i 20 minutter, men pædagogerne forstod ikke, hvad hun lavede og hvorfor. Så kom der måske en rapport nogle måneder senere, som de ikke rigtigt så, men hørte halvt om fra lederen,” siger lektor Tina Øllgaard Bentzen fra Roskilde Universitet, der har undersøgt forløbet.

De ansatte sagde, at kontrollen faktisk ikke virkede. Og de kunne ikke se meningen i det.”

Tilsynet et eksempel på styring, der ikke fungerede optimalt. Løsningen? Det er her, samarbejdet kommer ind i billedet – eller samskabt styring, som Tina Øllgaard kalder den forskningsbaserede måde at lave afbureaukratisering på.

Roskilde Kommune involverede simpelthen alle parter i, hvordan et bedre og mere meningsfuldt tilsyn kunne foregå. Pædagoger, børnehaveledere, kommune, forældre og så videre. Alle involverede, som Niels Åkerstrøm påpegede. Normalt er det dem med mest magt, der ruller løsninger ud. Men i stedet satte de sig ned sammen og diskuterede: Hvad er problemet og bøvlet set fra alle sider?” siger Tina Øllgaard. Det vigtigste var, at medarbejderne og de pædagogiske ledere fik stafetten,” siger dagtilbudschef i Roskilde Christina Breinholt Schou. De viste sig at være meget modigere end mig.”

Sammen fandt man frem til en ændret og bedre måde at føre tilsyn på – blandt andet at der blev talt meget mere med ledere og pædagoger før, under og efter tilsynet. Og snart efter viste en undersøgelse større tilfredshed blandt medarbejderne, der også oplevede, at det nye gav mere mening i forhold til den pædagogiske kvalitet. Det var vigtigt,” siger Tina Øllgaard. Tidligere handlede afbureaukratisering meget om større effektivitet. Men nu har man så tårnhøje problemer med rekruttering, at det i den grad også handler om motivation.”

Roskilde havde altså lavet afbureaukratisering ikke ved at sløjfe en lov, men ved at ændre, hvordan arbejdet blev styret inden for den lov. Og de havde gjort det sammen.

Vi skal ikke dæmonisere alle former for bureaukrati og regler. Det er naivt og dumt. Meget styring hjælper os til at løse vigtige kerneopgaver. Vi misser hovedparten af problemstillingen ved kun at fjerne, hvad der kan fjernes,” siger hun.

SMART REGEL? En særlig regel for størrelsen på fjernsyn på sportsbarer skulle få folk til at drikke mindre øl. Foto: Daniel Gonzalez Acuna, DPA/Ritzau Scanpix

At fjerne regler er altså ikke nogen gylden løsning i sig selv. Det kommer an på, hvad der kommer i stedet – og hvordan man fjerner dem. Det kræver – viser både Egedal, Roskilde og British Columbia – både inddragelse og ekstremt klart fokus. Det kræver også tillid.

Tag bare Carsten Müller. Han er landechef for et nyåbnet forsikringsselskab i Danmark, Hedvig, der har valgt en radikalt tillidsbaseret forretningsmodel. De har skruet ned for bureaukratiet ved at droppe besværlige processer og unødig kontrol – og det går virkelig godt.

Modellen lyder groft sagt sådan her: 75 procent af de penge, medlemmerne betaler, går til at dække deres skader. De resterende 25 procent går til udvikling af firmaet selv, løn til ansatte og lignende. Hvis ikke alle 75 procent af pengene bliver brugt til medlemmernes skader, går overskuddet ikke til firmaet – det går til velgørenhed. Helt konkret til organisationen WeShelter for hjemløse.

Det betyder, at der ikke er noget incitament til at dække folks skader mindre og tage flere penge selv,” siger Carsten Müller. Og for medlemmerne betyder det, at hvis nogen fusker og tager lidt for meget af buffeten, så går det ud over de hjemløse, vi støtter.”

Hedvig har derfor nærmest ingen kontrol eller formularer, der skal udfyldes, når man har fået stjålet sin cykel. De spørger hverken om typen af lås eller en politirapport.

Grundfundamentet er tillid,” siger han. Vi antager, at når du køber en cykel, skal du bruge den og vil gerne passe på den, så den ikke bliver stjålet.” At skære så meget ned på regler og kontrol giver forretningsmæssig mening. Jo flere ressourcer vi bruger på kontrol, jo dyrere er det,” siger han.

Samtidig giver mere tillid gladere kunder. På Trustpilot får Hedvig en vurdering på cirka 4,8 ud af 5, og folk nævner især empati og hastighed. Færre regler giver højere fart,” som Carsten Müller siger.

Det minder meget om den tilgang, den amerikanske virksomhed Netflix er blevet berømt for: at skære stort set alle regler væk. Det sikrer bedre innovationskraft, hurtigere beslutninger og mere selvstændige og frie ansatte, lyder rationalet. Eksempel: Der er ingen regler for udgifter, når ansatte er på forretningsrejse. Skal du bo på femstjernet hotel eller hostel? Du vurderer selv. Netflix spørger bare, om udgifterne er brugt i firmaets interesse.

To eller ni ugers ferie? Heller ingen regler. Du bestemmer selv. Det er frihed og tillid som ledelsesmantra.

Det er værd at indvende flere ting her. Nemlig at den slags også kan have en bagside (for hvad nu, hvis folk så slet ikke holder ferie, men bare knokler løs året rundt – hvilket der var eksempler på hos Netflix).

Og: Vi har nu bevæget os over blandt private virksomheder, der alt andet lige har lettere ved at skære i regler, end man har i det offentlige, som Niels Åkerstrøm påpeger. Enhver skole indgår i et distrikt af skoler, som indgår i en kommune, som indgår i en stat, der er en del af EU – og samtidig skal skolen tage hensyn til elevernes trivsel og sundhed, så pludselig lapper andre dele af velfærdsstaten ind over dens område.

Det tilføjer kompleksitet og gør det sværere med en Netflix/Hedvig-metode.

Men måske er det ikke umuligt. Hvilket fører os mod denne histories finale: eksperimentet i Esbjerg.

FRI Lykke Mose forsker i, hvordan kommuner og skoler kan frigøre sig fra bureaukrati. Foto: Privat

Det måske mest interessante forsøg på at frisætte det offentlige fra bureaukrati er de såkaldte frihedsforsøg i syv kommuner rundtom i Danmark lige nu. Forsøgene adskiller sig noget fra de frikommuner, der har kørt i årevis, og som kunne udfolde sig mere frit fra statslige regler.

De tidligere frikommuner har ført til spændende og positive resultater, konkluderede forskningscentret Vive for nylig i en analyse, men også til problemer. Ikke altid er antallet af regler blevet færre. Og til tider har det været så bureaukratisk at kunne deltage i afbureaukratiseringsforsøget, at Kommunernes Landsforening nærmest frarådede kommunerne at gøre det.

Men noget tyder på, at de nuværende frihedsforsøg kan skabe, ja, mere ægte frihed. Det fører os til eksperimentet i Esbjerg. Kommunen i det vestjyske er frikommune på skoleområdet, og det har allerede skabt ekstremt spændende forandringer. Skoledagene er blevet kortere, fordi man ikke skal følge lovgivningens krav. Til gengæld er skoledagens kvalitet blev løftet, påpeger organisationspsykolog Lykke Mose, der skriver ph.d. om forsøget i Esbjerg.

Skoleskemaerne er blevet mere sammenhængende. Når fokus er på at følge reglerne, ender mange skoler ofte med en fragmenteret undervisning, hvor eleverne eksempelvis samme dag har en historietime om morgenen og så igen en om eftermiddagen. I stedet for at slå timerne sammen, som man nu gør i Esbjerg, siger Lykke Mose.

Samtidig gør de kortere skoledage, at der oftere kan være to lærere i en time. Det hæver kvaliteten. Og det sænker behovet for vikarer (for eksempel hvis den ene lærer skal smutte til lægen). Det har kæmpe værdi for udbyttet af undervisningen,” siger Lykke Mose.

I sin forskning har hun også spurgt elever og ansatte om forandringerne – og her er også virkelig positive vurderinger. Det er godt, siger en elev, for det er altid et helvede, når der er vikarer”. Mindre udskiftning giver mere tryghed, siger et andet barn, man kommer ud med nogle følelser eller sådan”. Lignende vurderinger hører man fra lærere og skoleledere.

Også her er nøgleordet inddragelse. På Vadehavsskolen bliver den nye hverdag udformet i samarbejde mellem lærere, forældre og elever. Frisættelse handler om tillid,” siger Anita Kallesøe, der leder distriktets fire skoler. Som da en gruppe lærere for nylig opfandt en helt ny liste af mulige valgfag sammen med en gruppe elever. Der var yoga, slægtsforskning, erhvervslinje, engelsk bogklub og vandring.

Før ville de valgfag komme udefra, fra ministeriet, nu er det helt modsat,” siger Anita Kallesøe. Der var så mange gode forslag på valgfagslisten, at lærerne syntes, det var synd, børnene kun kunne nå to af dem på et år. Så de tilpasser nu skemaet halvvejs i skoleåret, så der bliver plads til det dobbelte.

Det er faktisk lidt bøvlet for lærerne selv og deres arbejdsvilkår,” siger hun. Men de er så ambitiøse, at de alligevel gerne ville gøre det.”

Niels Åkerstrøm, professoren fra CBS, advarer om, at frisættelse fra regler og bureaukrati også kan føre skjulte besparelser med sig. For ja, det kan lyde dejligt ikke at skulle måle alting og have regler for alting. Men hvis du ikke længere ved, hvad du har ret til, er det lettere at skære ned. Især hvis du ikke længere kan måle det.

I Esbjerg nævner forskeren Lykke Mose også lærernes arbejdsvilkår, som fagforeningen følger ret nøje med i. For giver de her friere rammer også ekstra arbejde? Mose tænker, det er for tidligt at tage den diskussion. Det her er et forsøg – et eksperiment.

Men indtil videre er resultaterne, både når hun spørger lærere og elever, overvældende gode, viser hendes undersøgelser. Der er selvfølgelig udfordringer. Men det er stadig helt fantastisk opløftende,” siger hun. Folk er generelt virkelig glade.

Og måske er netop den store enkelhed i processen her, lidt som i British Columbia, en del af nøglen til den markante forandring i Esbjerg. Det er noget af det bedste, der er sket for den offentlige sektor, siden Schlüter sagde, han ville afbureaukratisere i starten af 1980’erne,” siger hun.

Lykke Mose vurderer endda, at eksperimentet allerede har blotlagt regler, man burde fjerne for folkeskoler i hele Danmark. Der har vist sig tre-fire regler og love, ministeriet relativt simpelthen kunne fjerne, hvilket ville frisætte skolerne betragteligt.”

Men vigtigere viser forsøget noget om, at frigørelse fra bureaukratiet også sker inde i folks hoveder. Det er nemlig ikke let bare at sige til folk, at nu er du fri: Gør tingene bedre.

Tina Øllgaard, forskeren fra Roskilde Universitet, vi mødte tidligere, er stødt på noget lignende i en undersøgelse af afbureaukratisering i Københavns Kommune. Som en medarbejder sagde til hende: Det er fint nok, at man siger, at nu åbner vi fugleburet med den her reform. Men det nytter jo ikke, hvis fuglen ikke vil flyve ud.”

Eller som Lykke Mose siger: Man vænner sig ofte til at gøre, som politikerne forventer. Og så sander det til, fordi man følger reglerne i stedet for loyalt at fokusere på kerneopgaven.”

Her viser Esbjerg en vigtig udvej. En fordel er, at frisættelsen her er så ekstrem”, som hun siger: Kommunen har virkelig fået trukket tæppet væk under sig, så man er nødt til at tænke ud af boksen. Jeg oplever, det har været rigtig sundt, at de blev nødt til at kigge på hinanden og sige: Hvordan gør vi det her bedst? De har på en måde været nødt til at flyve ud. Den mentale indstilling er meget mere interessant end at fjerne nogle regler hist og pist,” mener Lykke Mose.

Når det er lykkedes, mener skolelederen Anita Kallesøe, skyldes det, at alle bliver taget med på råd. Og at man tør slippe kontrollen lidt, siger hun. Det kræver mod.”

Og netop det – mod – er måske en sidste hemmelig ingrediens, når kampen mod et svulmende bureaukrati skal vindes.

Skriv til mig, hvis du kender til regler, vi skal sætte fokus på. Skriv til [email protected] eller krypteret til [email protected] Du kan også ringe til Zetlands telefonsvarer på 93 93 01 92. Men det nemmeste er, hvis du bare trykker …