Kampen om regnemodellerne bliver vigtig for den nye regering. Her er din guide

KNUSTE TAL OG DRØMMEFinansministeriets regnemaskine har fået en betydelig indflydelse på dansk politik, da den beregner, om politiske reformer er fornuftige for samfundsøkonomien. Dermed kan den også begrænse politikernes muligheder. Illustration: Jørgen Stamp for Zetland

Vores medlemmer foretrækker at lytte

Zetlands medlemmer kan høre alle vores artikler som lyd - oplæst af skribenterne selv. De fleste foretrækker at lytte i vores app, hvor man får den bedste oplevelse. Men du er velkommen til at lytte med her.

Derfor skal du læse denne artikel

Den socialdemokratiske regering har et erklæret ønske om at ændre regnemodellerne, der bruges til at vurdere de økonomiske konsekvenser af den førte politik. Men det tager tid. Derfor er regeringen nødt til at lave politik ud fra beregninger, de ikke fuldstændig tror på – og som ifølge ny forskning er mere usikker, end vi ellers har troet. Her er din guide til de omdiskuterede regnemodeller og regeringens dilemma.

Den politiske sæson er så småt begyndt at rulle. Inden længe skal regeringen omsætte sine idéer til politiske forslag. De skal blive til reformer, der sender Danmark i en ny retning”, som regeringens ministre ynder at sige det. Imens gør vi journalister, der følger politik udefra, klar til at finkæmme forslagene, sætte dem ind i det store billede og undersøge, hvilken retning det så er. Ofte vil fokus rette sig mod det afsnit, der står til sidst i regeringens dokumenter under overskriften Finansiering”.

Allerede før Socialdemokratiet vandt valget, var det nærmest en fast praksis at spørge hvad koster det?”, når partiet præsenterede sine politiske forslag. Ofte måtte journalister forlade pressemøderne med uforrettet sag. For Socialdemokratiet havde ikke Finansministeriets regnemaskiner og -modeller, som bliver brugt til at beregne de økonomiske konsekvenser af politiske forslag. Derfor kendte partiet ikke politikkens pris til fulde, måtte man forstå.

Det var sådan set rigtigt nok. Regnemodellerne hører til Finansministeriet og dermed regeringen, og de skal sådan helt overordnet sikre, at vi får de bedst mulige skøn for, hvordan politiske tiltag påvirker Danmarks økonomi, ligesom det er regnemodellerne, der bruges, når Finansministeren, som han gjorde i går, skal redegøre for, hvor sund den danske økonomi ser ud i fremtiden. Modellerne skal blandt andet vise effekterne af lovforslag, vedtagne reformer og store planer, så vi bedst kan planlægge politikken, styre økonomien og kende størrelsen på det økonomiske råderum.

Nu har Socialdemokratiet så fået fingre i regeringsmagten og dermed Finansministeriets regnemodeller, der kan gennemregne partiets politik. Men der er bare lige det, at når Finansministeriet regner, så regner de sjældent til fordel for socialdemokratisk politik såsom at hæve skatten for at få penge til offentligt forbrug. En betydelig del af den politik, som regeringen har på bedding, vil ifølge Finansministeriets modeller få folk til at arbejde mindre, hvilket vil ramme Danmarks økonomi. Socialdemokratiet har derfor – måske ikke så overraskende – kritiseret Finansministeriets regnemodeller og sagt, at de vil ændre dem. Partiet, lader det til, vil lave modellerne om eller supplere dem med nogle nye.

Problemet er bare, at det ikke sådan lige kan gøres med et snuptag. Det tager tid, hvilket stiller Socialdemokratiet midt i et væsentligt dilemma. Indtil videre må de stadig regne med de eksisterende modeller og indrette deres politik efter de tal, regnemaskinen spytter ud. Dilemmaet er ikke bare en afgørende udfordring for regeringen. Det siger en del om politik i disse år, hvor regnemodellerne har fået en rolle, vi vist godt kan kalde omdiskuteret. Alene inden for de seneste uger er der kommet to bøger, der kritiserer regnemodellerne for ikke at afspejle virkeligheden. Alligevel er modellerne altså afgørende for den politiske virkelighed.

Derfor er det oplagt at se nærmere på regnemodellernes magt og kritikken af dem. Og på de dilemmaer, modellerne sætter regeringen i. Her er din guide til et emne, der vil være vigtigt, ikke bare i dette efterår, men i lang tid endnu.

Regeringens problem: Modellerne regner ikke til regeringens fordel

Hvis man skal forstå den hovedpine, som regnemodellerne giver regeringen for tiden, er det oplagt at begynde i Beskæftigelsesministeriet. Her sidder minister Peter Hummelgaard, der ved flere lejligheder har bebudet et skift i beskæftigelsespolitikken. Han vil gøre op med de foregående regeringers måde at få folk i arbejde på, der primært har handlet om at skære i for eksempel dagpenge og kontanthjælp for at ramme arbejdsløse på pengepungen, så de har en større grund til at tage et job. I stedet vil Peter Hummelgaard arbejde på, at ledige skal opkvalificeres, så de har de fornødne kompetencer til at tage de jobs, der er.

Den første opgave for Peter Hummelgaard har været at lave et nyt midlertidigt tilskud til børnefamilier, der er ramt af kontanthjælpsloftet eller integrationsydelse. Det nye tilskud blev aftalt i regeringens forståelsespapir med støttepartierne, og der er afsat mellem 250 og 300 millioner kroner. Den borgerlig-liberale tænketank Cepos var imidlertid hurtig til at påpege, at deres beregninger viste, at regeringens tilskud ville give forældrene et mindre incitament til at arbejde og reducere arbejdsudbuddet. Det afviste Peter Hummelgaard.

Det er en tyk og fed streg under, hvor mærkelig den her debat nogle gange bliver omkring arbejdsudbud. Hvorfor skulle en person stå mindre til rådighed for arbejdsmarkedet, fordi der pludselig er råd til morgenmad, inden børnene bliver sendt i skole?” sagde Peter Hummelgaard i et interview med Information, hvor han også tilføjede, at han og regeringen var kritiske over for nogle af antagelserne i Finansministeriets regnemodeller

Peter Hummelgaard troede altså ikke rigtigt på, at en lille smule højere ydelser ville påvirke arbejdsudbuddet. Men det – viste det sig – regnede Finansministeriet med. I sidste uge dukkede der et notat op fra forhandlingerne, hvori der stod, at en fjerdedel af puljen, som politikerne skulle bruge på børnefamilierne, skulle gå til adfærdsvirkninger”. Det vil sige, at de penge skulle kompensere for, at forældrene ville være mindre motiverede til at tage et arbejde. Regeringens støttepartier protesterede, men Peter Hummelgaard måtte erkende, at det ikke kunne løses, inden tilskuddet var forhandlet på plads. Peter Hummelgaard måtte acceptere et regnestykke, han ikke troede på.

Det kan godt gå hen og blive et generelt problem for Peter Hummelgaard. For lige nu vil Finansministeriets beregninger ikke give de positive effekter, som han forventer af opkvalificering. Til gengæld vil beregningerne give negative effekter af at hæve ydelserne.

Det er ikke kun beskæftigelsesminister Peter Hummelgaard, der vil opleve, at modellerne ikke regner til hans fordel. Regeringen har planer om at hæve skatter på blandt andet aktier og kapitalindkomst for at finansiere noget af deres politik. Men en del af de penge vil de ikke få lov at bruge, fordi Finansministeriet regner med, at det vil påvirke arbejdsudbuddet, da folk får mindre incitament til at arbejde. Imens vil regeringens planer om at investere i velfærd ikke få positiv effekt på arbejdsudbuddet. Finansministeriet regner nemlig ikke med, at offentlig velfærd vil påvirke folks adfærd, så de arbejder mere eller bruger flere penge til gavn for samfundsøkonomien.

Regnemodellernes funktion: Et magtfuldt værktøj

Praktisk set er regnemodellerne nogle virkelig lange ligninger i en computer, som omsætter en omtrent lige så lang række af tal til et samlet skøn for de økonomiske konsekvenser. Bag det gemmer sig dog en hel del forudsætninger, forventninger, erfaringer og teorier om, hvordan økonomien udvikler sig i en given situation. Det kan være forventningerne til en økonomisk krise, prognoser af befolkningsudviklinger, eller hvor mange ledige man regner med i fremtiden.

Den ældste model hedder ADAM. Den blev indført i 1972, hvor den afløste datidens meget løst funderede forudsigelser. ADAM er til dags dato stadig den vigtigste model i Finansministerieriet. Den skulle oprindeligt beregne, hvordan økonomien udviklede sig på kort sigt, men i løbet af 1990’erne begyndte de danske regeringer at planlægge lidt længere ud i fremtiden. ADAM blev nu brugt til at beregne de lidt mere langsigtede økonomiske konsekvenser af planerne, eller hvor holdbar økonomien var, eller hvor stort det økonomiske råderum ville være. Det var ret fornuftigt, da politikerne kunne se konsekvenserne af deres politik, men det betød også, at Finansministeriet beregninger fik en større betydning for, hvilken politik man kunne føre.

Vi skal dog frem til dette årtusind for at nærme os de problemer, som Finansministeriets beregninger sætter den nuværende regering i. I 2002 under Anders Foghs Venstre-regering indførte Finansministeriet faste regneregler for adfærdsændringer, som stadig gælder i dag.

Adfærdsændringer dækker over de effekter, ændringer i politik har på vores økonomiske adfærd. Det gælder særligt vores lyst til at arbejde. Det er også kendt som dynamiske effekter. Finansministeriet regner således i dag med:

  • at lavere skatter øger vores grunde og dermed lyst til at arbejde mere
  • at lavere offentlige ydelser vil gøre flere interesserede i at arbejde, fordi det bedre kan betale sig
  • at senere tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet vil betyde, at flere står til rådighed, og det vil i længden betyde, at flere arbejder
  • at det vil have en lignende (men væsentlig mindre) effekt, når vi bliver uddannet bedre og kan tage nye typer jobs.

Disse regneregler er vigtige for de samfundsøkonomiske regnestykker. For jo flere folk der arbejder, jo bedre vil den offentlige økonomi selvsagt have det. Selv om ADAM-modellen ofte får kritik for disse beregninger, er det faktisk ikke den, der laver dem. De konkrete beregninger af vores adfærd bliver lavet af Finansministeriets embedsmænd, og de bliver så proppet ind i modellen efterfølgende, så man kan se, hvordan de bidrager til det samlede billede.

Det, ADAM så gør, er, at den sikrer, at alle enderne mødes, og giver et samlet billede af økonomien,” forklarer Niels Storm Knigge, der er senioranalytiker i Kraka og tidligere har arbejdet med ADAM i Finansministeriet.

Den magt, som regnemodellerne har fået i løbet af årene, blev lovfæstet i 2012. Her gennemførte Thorning-regeringen budgetloven. Ifølge budgetloven må der maksimalt være et underskud på 0,5 procent på den strukturelle saldo, altså den forventede balance mellem offentlige indtægter og udgifter. Ellers bryder man loven.

Med andre ord skal politikerne tage højde for Finansministeriets beregninger, fordi de bruges til at vurdere, om regeringen overholder loven, nu og i de kommende år.

Kritikken: Adfærdsvirkninger er usikre

Næsten lige så længe som der har været regnemodeller, er de blevet kritiseret. De seneste år er kritikken især kommet fra partier som Enhedslisten, SF og Socialdemokratiet, der beskylder Finansministeriet for at favorisere borgerlig-liberal politik, da ministeriet regner med positive adfærdsændringer af lavere skat og lavere ydelser til arbejdsløse, men ikke med positive adfærdsændringer ved øget offentligt forbrug.

Enhedslisten udgav for et års tid siden rapporten Den politiske regnemaskine. Her kritiserer partiet Finansministeriet for at bygge beregningerne af adfærdsændringer på et spinkelt og forældet grundlag, og at de derfor burde udelades. Finansministeriet forsvarede sig dengang med, at de følger de gængse antagelser blandt flertallet af økonomer og de ting, der er empirisk bevis for. Hvis de udelod disse adfærdsændringer fra lavere skat eller ændrede ydelser, er Finansministeriet overbeviste om, at de ville få mere forkerte skøn. Samtidig argumenterer Finansministeriet for, at der ikke er tilstrækkeligt empirisk bevis for adfærdsændringer ved et øget offentligt forbrug.

Det er, ifølge Niels Storm Knigge, virkelig svært” at lave gode studier af et øget offentligt forbrug. Økonomer har ikke noget laboratorium, hvor de kan teste deres idéer i, og derfor er de afhængige af, at der kommer nogle store skift i politikken i den virkelige verden, for at de kan udregne effekterne. Det sker sjældent med de offentlige udgifter.

Den slags naturlige eksperimenter har man flere af med skat. Men med offentlige udgifter er der ikke så meget empiri og heller ikke stor nok sikkerhed. Det kan man også se på det arbejde, de økonomiske vismænd har lavet, og som viser, at selv hvis der er nogle effekter af offentligt forbrug, kan de være svære at finde,” forklarer Niels Storm Knigge.

De økonomiske vismænd har dog påpeget, at selv om der er mange udfordringer, bør det være en målsætning, at man får etableret regneregler for de forventede dynamiske effekter af offentlige udgifter. Vismændene har selv fået lavet en analyse af for eksempel daginstitutionerne, der viser, at bedre normeringer kan have en lille positiv effekt, idet flere forældre tager fuldtidsarbejde, men der er ingen sammenlignelige studier, der kan bruges til at bekræfte effekten.

Den seneste tid har Finansministeriet mødt kritik fra nye fronter. Den ene kommer fra den anerkendte økonomiprofessor Katarina Juselius, der har arbejdet med regnemodeller i over 30 år. I en ny bog, Økonomien og virkeligheden, argumenterer hun for, at mainstreamøkonomer generelt har glemt at tage hensyn til den udvikling, der har været på finansmarkederne, i huspriser og på aktiekurserne siden 1980’erne, og den indflydelse, det har haft på økonomien og menneskers adfærd. Og når regnemodellerne baserer sig på mainstreamteorien, laver de derfor forkerte antagelser og skyder forbi i stor stil. Kritikken er vokset ud af professorens eget arbejde med at udvikle en regnemodel, som hun ikke kunne få til at gå op, før hun opdagede den markante udvikling, som økonomerne ikke regnede med:

I takt med at flere puslespilsbrikker faldt på plads, blev jeg mere og mere bekymret for det faktum, at magtfulde mainstream-makromodeller – modeller, der dannede og stadig danner grundlag for den økonomiske politik – fortsat byggede på teorier, der ifølge mine resultater ofte var vildledende,” sagde Katarina Juselius for nylig til Berlingske.

Økonomer har efterfølgende svaret igen med, at de – som Katarina Juselius foreslår – faktisk forsøger at basere modeller og beregninger på så solid empiri som muligt, og at bare fordi der har været en finansiel krise, skal man ikke nødvendigvis stoppe med at regne på folks reaktion på skattelettelser.

Katarina Juselius har også lavet sin egen regnemodel, der viser, at et øget offentligt forbrug har betydelige dynamiske effekter på BNP. Årsagen er ifølge professoren, at når de fattigste får flere penge mellem hænderne, bruger de alle pengene på forbrug, hvilket sætter gang i en positiv økonomisk kædereaktion.

Den anden kritik af Finansministeriets beregninger er kommet i kølvandet på en ny bog fra Rockwool Fonden om den danske beskæftigelsespolitik. Rockwool Fonden og bogens forfattere kritiserer ikke selv Finansministeriets regnemodeller, men i et af kapitlerne har ph.d. Anders Jonassen evalueret det seneste årtis reformer af kontanthjælp, dagpenge og efterløn. Hans undersøgelser viser, at effekterne på lediges adfærd er beskedne eller forbundet med stor usikkerhed.

Det, vi siger, er, at der i forbindelse med adfærdseffekterne er usikkerhed i skønnene,” forklarer Anders Jonassen. Med andre ord: Arbejdsmarkedsreformerne har ikke nødvendigvis virket, som man har beregnet, de ville, og det har fået andre til at kritisere regnemodellerne.

Niels Storm Knigge mener, at Rockwool Fondens studie er interessant, men understreger at det bare er et studie, og der er andre studier, som viser noget andet. På den måde bliver det en metodisk diskussion af, hvilke studier man bruger.

Finansministeriets beregninger af adfærdsvirkninger ligger inde i en kæmpe sky af forskellige estimater med forskellige effekter, og så vælger man som regel et gennemsnitligt skøn. Men dermed ligger der også en usikkerhed i de her estimater, og det er en vigtig pointe at fremføre.”

Det er netop det, som Anders Jonassen håber at få ud af sit studie. I dag er det et gennemsnitligt skøn, kaldet det middelrette skøn, som bliver opgivet fra beregningerne. Det skyldes, at man i budgetter og økonomiske planer og finansiering af forslag har brug for et enkelt tal. Reelt set ligger skønnene dog inden for et interval, man er ret sikker på vil passe, men dette interval og usikkerheden kommunikeres sjældent i planerne og reformerne.

Man er jo nødt til at have et eller andet at regne efter, men vores analyse kan i hvert fald bidrage til at understrege, hvor usikre skønnene til tider er,” siger Anders Jonasen.

Løsningen: Nye modeller

Spørgsmålet er så, hvilken retning regeringen kan kigge i for at få hjælp til beregninger, der passer bedre med deres politik.

Forude venter der potentielt set nogle store ændringer i Finansministeriets beregninger. Lige nu sidder en gruppe økonometrikere og model-byggere og laver en ny model, der er færdig næste år og måske skal erstatte ADAM-modellen. Modellen hedder MAKRO og skal især sikre, at de langsigtede analyser af den økonomiske holdbarhed bliver bedre.

MAKRO er bygget på en lidt anden måde end ADAM. Den ser ikke bare på sammenhængen mellem for eksempel indkomst og forbrug, men tager i højere grad udgangspunkt i, hvordan vi borgere reagerer, når for eksempel det offentlige forbrug stiger eller renten falder. En del af kritikken af regnemodellerne er forbundet med, at de i nogle tilfælde antager, at vi reagerer rationelt økonomisk, men det bløder MAKRO op

I MAKRO arbejder vi med, at folk i en vis grad tænker over sagerne, men ikke, hvor de er fuldt rationelle, som man regnede med for et par årtier siden. Man blander noget irrationalitet i det, så når der kommer nogle ændringer, kommer der effekter, der er klart mere forståelige,” forklarer Peter Stephensen, der står i spidsen for arbejdet med den nye model.

Selv om MAKRO efter alt at dømme vil give bedre beregninger, så vil den ikke tilfredsstille regeringens ønsker om en model, der medregner dynamiske effekter af offentligt forbrug. Det er ikke den opgave, som modelgruppen har fået. Samtidig vil man godt kunne regne med dynamiske effekter fra skat og sociale ydelser, som Finansministeriet har gjort hidtil. Og ligesom andre makroøkonomiske modeller bygger MAKRO på mainstreamøkonomiens teorier og antagelser såsom, at hvis arbejdsudbuddet bliver øget, for eksempel fordi ydelser til arbejdsløse bliver sænket, vil beskæftigelsen følge med – det er bare et spørgsmål om, hvor lang tid der går.

Det lader dog også til, at Socialdemokratiet vil gå en anden vej for at få beregninger af offentligt forbrug. Sidste år udgav Pernille Rosenkrantz-Theil, der i dag er undervisningsminister, og Ane Halsboe Jørgensen, i dag uddannelses- og forskningsminister, bogen Det betaler sig at investere i mennesker. Her argumenterer de for, at man skal regne med dynamiske effekter af offentligt forbrug.

I forbindelse med bogen foreslog de, at man skulle udvide en model, kommunerne i dag kan bruge til at beregne de økonomiske konsekvenser af deres sociale indsatser, og hvad man økonomisk får ud af at investere i mennesker. For eksempel kan modellen vise, hvordan udgifter til psykologhjælp til unge mennesker kan tjene sig ind, fordi de unge ikke skal indlægges i psykiatrien på et senere tidspunkt.

Finansministeriet understreger dog i et notat, at de ikke sådan lige kan bruge modellen (der hedder Den Socialøkonomiske Investeringsmodel). Den giver et skøn over effekterne af en konkret indsats i en kommune, men kan ikke give et skøn over konsekvenserne, hvis regeringen sætter flere penge af på nationalt plan – til for eksempel hele socialområdet. Og, tilføjer Finansministeriet, der mangler i mange tilfælde et empirisk grundlag for at vurdere” virkninger af konkrete tiltag på Socialområdet.

Det er altså ikke lige sådan at ændre regnemodellerne, og lige nu må regeringen nøjes med dem, der er. Om de tror på dem eller ej.

Ved du, hvorfor Zetland findes?

Vi følger otte enkle principper, der hjælper med at skabe plads til fordybelse og omtanke i en verden, der mangler præcis dét.

– Lea Korsgaard, medstifter og chefredaktør

Vis mig Zetlands principper

I dag læser vores medlemmer: