Det var meningen, at regeringen skulle redde udkanten med planloven. Det … lykkedes ikke helt

RIGSPLANLÆGGERENNiels Østergård har i mere end 40 år været med til at planlægge det danske land, vi kender i dag, og Svend Auken har kaldt Niels Østergård for "Rigsplanlæggeren", fordi han var landets allerdygtigste planlægger. Det er ti år siden, at Niels Østergård blev pensioneret, og ingen har overtaget hans rolle. Alle fotos: Maud Lervik

00:00

20:07

Derfor skal du læse denne artikel

I 2016 blev planloven moderniseret efter en hidsig debat, der især handlede om, hvorvidt der skulle være badelande på de danske kyster. Men i kampen mellem naturbeskyttelse og turisme druknede en vigtigere historie om selve regelsættet, der ifølge manden bag den oprindelige planlov er forældet. Konsekvensen er, siger han, at vi er blevet dårligere til at lægge de planer, der skal styrke de enkelte landsdele og skabe et sammenhængende Danmark.

En dag i begyndelsen af februar går en ældre herre langs stranden ud for Ishøj. Benene, iklædt bordeauxrøde bukser, hæver de pæne, praktiske sko over sandet i målrettet gang. Det gråhvide hår er redt til siden. Blikket bag brilleglassene er rettet fremad, hagen er hævet, holdningen er rank, og jakken er karrygul.

Det er en ældre herre, der hele sit liv har haft en plan. Eller rettere sagt mange planer, for han er ekspert i at lægge dem og gør det gerne. Det er ikke planer, som Egon Olsen lægger dem, men planer for, hvordan vi indretter Danmark, sådan helt konkret og helt fysisk.

Herren hedder Niels Østergård, og han var Danmarks landsplanchef, dengang vi havde sådan en. Han har været med til at skrive den lov, der betyder, at sandkornene, han går på denne februardag, er beskyttet. Han har lagt planer for Københavns Lufthavn, og han er en ret afgørende faktor for, at den ligger, hvor den ligger, og at man derfor i horisonten kan se flyene lægge an til landing.

Niels Østergård er 80 år og har trukket sig tilbage, men han har haft stor betydning for, hvordan vi i Danmark overhovedet lægger planer. Hvis vi nu sagde, at den planlov, vi har i dag, kun havde én far, så ville faderskabstesten med al sandsynlighed pege på Niels Østergård. Han har i hvert fald spillet en hovedrolle i dens undfangelse.

Det er derfor, jeg har sat ham stævne. I 2016 vedtog et bredt flertal i Folketinget en reform, der skulle modernisere planloven og sikre vækst i hele Danmark. Men Niels Østergård mener ikke, politikerne lykkedes. Tværtimod.

Man fortsætter med at behandle alle kommuner, som om de er ens. Der er ingen forskel på Fanø og København. Sikke noget vrøvl,” siger Niels Østergård.

Konsekvensen, mener han, er det modsatte af, hvad politikerne ønsker. Vi får et Danmark, der hænger mindre sammen, fordi vi ikke tager hensyn til, at kommunerne er forskellige, og lægger planer efter det.

Hvis man spørger Niels Østergård – og en del andre eksperter – så var moderniseringen af planloven nok den bedste mulighed for at skabe den sammenhæng i Danmark, som regeringen har kæmpet så ivrigt for. Men den chance missede regeringen, siger de.

Troels Lund Poulsen, der var erhvervs- og vækstminister og en af hovedkræfterne bag moderniseringen af planloven er – sjovt nok – ikke enig.

Han mener, at moderniseringen allerede har skabt udvikling for virksomheder og kommuner, der med lovændringerne har fået mere indflydelse på deres egen planlægning.

Det er ikke noget med, at det er liberalt. Det er udtryk for sund fornuft. Det er tillid til de kommunale politikere,” siger han.

Men ifølge Niels Østergård bliver kommunerne ikke sat fri med moderniseringen af planloven. Og i stedet for at give slip vil han have landspolitikerne til at tage ansvar for det danske land og sikre sammenhængen og væksten i Danmark ved at prioritere de styrker, der er i de enkelte landsdele.

Niels Østergaard vil have planen tilbage i planloven. For det ville give frihed.

For at vise mig, hvad planloven og planlægning kan, har Niels Østergård bedt mig møde ham her i Køge Bugt Strandpark.

Vi går langs en kunstig kystlinje. Fem millioner kubikmeter sand er blevet suget op fra bunden af Køge Bugt engang i 1970’erne, så man kunne anlægge parken.

Parkens sandbanker og indsøer kan hverken tilegnes Gud eller naturkræfter. Nej, Køge Bugt Strandpark er politikernes, planlæggernes og bureaukraternes skaberværk. Selv græsset på klitterne i Køge Bugt Strandpark er planlagt. 2,6 millioner hjælme-klokker blev hentet i Vestjylland og plantet i klitterne for at holde på sandet.

Strandparken er skabt ud fra en plan om at give natur og strand til en del af Sjælland, hvor man ikke havde det fra naturens hånd, og beskytte de nærliggende villakvarterer mod stormflod og oversvømmelser. Det er lykkedes.

Det er det, som planloven kan, når den fungerer godt. Det er at få forskellige interesser til at fungere sammen,” forklarer Niels Østergård.

PLANLÆGGERNES TESTAMENTEKøge Bugt Strandpark strækker sig syv kilometer på tværs af fem kommuner: Greve, Ishøj, Vallensbæk, Brøndby og Hvidovre. Niels Østergaard fulgte projektet fra nærmeste hold, da han i 1974 blev ansat i Hovedstadsrådet, som var med til at realisere strandparken. Det var ikke alle, der dengang var vilde med ideen, og der voksede små protestbevægelser frem. Men gennem det, som Niels Østergård kalder "god planlægning", fandt man små løsninger, der gjorde flertallet glade. Siden har strandparken gjort det mere attraktivt at bo i området og skabt helt ny natur med vigtige yngleområder for flere fuglearter.

Planloven kan godt virke støvet. Smag engang på det. Planlov. Plan, en oversigt med forslag til, hvordan vi gør noget. Lov, et sæt af regler. Det lyder af proces, bureaukrati og besvær. Hvid støj. Gab.

Søger man på alle medier i Infomedia, kan man for 2018 finde 14 artikler, som havde ordet planlov i rubrikken, og det var ikke de store medier, historierne fandt vej til, men lokalmedier som Fredericia Dagblad og specialmedier som Licitationen.

Men hvis vi ser på, hvad de 14 historier handler om, får man et indtryk af, hvor vigtig planloven kan være. Der er historier om det omstridte milliardprojekt Femern-forbindelsen, boligprojekter til flere hundrede millioner kroner og kampen mod en rockerborg i Hillerød.

Når Niels Østergård skal forklare planloven, bruger han villakvarteret som eksempel:

Du vil gerne have lov til at gøre, hvad pokker du har lyst til på din egen grund, men naboen skal ikke finde på alt muligt, som du ikke kan lide,” siger han. For at skabe ro og sikre fællesskabets interesser er der et sæt regler i lokalplanen om, hvad du og naboerne må bruge jeres arealer til.”

For eksempel kunne det være regler om, at man ikke må have faste hegn, afskærmede vinduer mod gaden eller andre ting, der er typiske for rockerborge og andre bygninger, de færreste ønsker i deres kvarter.

Princippet fra villakvarteret gælder også i kommunen og på landsplan, hvor planer sætter rammen for, hvad der må ligge hvor, og hvordan det må se ud, lugte og lyde.

Planloven er altså reglerne for, hvordan vi bruger Danmarks arealer. Vores land. Og det spænder fra lokale planer om, hvilken farve tegl der må være på tagene i et villakvarter, til nationale planer om, hvor den næste vindmøllepark skal ligge.

Formålet med overhovedet at have en planlov er at skabe en hensigtsmæssig udvikling i hele landet og i de enkelte kommuner” på baggrund af en samfundsøkonomisk helhedsvurdering og gode planer. Med lidt mindre tørre ord: Vi skal tænke os om og placere tingene, så der kommer balance i hele landet.

For at sikre det har ansvaret for planlægningen af Danmark tidligere været fordelt mellem staten, hvor de store streger og visionerne for hele Danmarks udvikling skulle tegnes, amterne, der sikrede en sammenhængende udvikling i de forskellige landsdele, og kommunerne, der lagde planer lokalt for byer og landområder.

Men siden amterne i 2007 forsvandt med strukturreformen, har der ligesom manglet noget i planloven. Amterne koordinerede dybest set, hvilken kommune der byggede hvad og hvor, på en måde, så hele landsdelen nød godt af det.

Det gjorde amterne gennem en plan, hvor der stod, hvilke arealer der skulle bruges til veje og fritidsområder, hvor der skulle udvindes råstoffer, hvor naturen skulle have lov til at være i fred, og hvordan byerne måtte udvikle sig.

Siden amterne forsvandt, har der ikke været nogen, som inden for den enkelte landsdel koordinerer, hvor der skal satses på turisme, hvor der skal bygges vindmøller, og hvor der skal tages hensyn til naturen.

Det var Niels Østergård, der som landsplanchef stod i spidsen for at skrive de ændringer i planloven, som politikerne, og især den daværende indenrigsminister Lars Løkke, ville have i forbindelse med strukturreformen. Den nuværende statsminister ønskede – dengang og nu – at der ikke skulle være en plan for regionerne, der koordinerede interesserne på tværs af kommuner. I stedet skulle kommunerne behandles fuldstændig ens, og de skulle selv have mere ansvar for planlægningen lokalt. Imens skulle staten tage sig af de overordnede interesser.

Der stod, at staten skal sørge for og gøre ved og så videre, men det gør staten bare ikke. Derfor ser det sådan ud i dag, at du har et gab mellem landsplanlægningen og kommuneplanlægningen,” siger Niels Østergård om strukturreformens ændringer af planloven.

Konsekvensen er, at de mange interesser ikke bliver koordineret. Flere og flere ministerier varetager hver sin del af de beslutninger, som fører til fysiske ændringer af Danmark. De ting, der før blev samlet i amternes plan, kommer nu i separate planer om landbrug, miljø, natur, energi, turisme, transport, byggeri, og de planer kommer fra forskellige ministerier.

Og jeg kan sige dig, det skaber konflikter,” siger Niels Østergård.

Det hænger ikke sammen – hvem bestemmer og sådan noget.”

Der er brug for en stærk stat, der har styr på sig selv,” siger Niels Østergård, inden han tilføjer, at det ikke vil fratage kommunerne ansvar og frihed.

Tværtimod.”

Da planloven samtidig handler om vores fysiske land og sammenhængen i Danmark, var det et oplagt sted at slå til for Venstre-regeringen, der har haft et erklæret ønske om at hjælpe den såkaldte udkant.

Moderniseringen af planloven har desværre resulteret i det modsatte, hvis man spørger Niels Østergård. Både når det kommer til den stærke stat og hjælpen til kommunerne ude i landet.

I DET OFFENTLIGES TJENESTENiels Østergård (1939) er uddannet landinspektør. Han arbejdede først som regionsplanlægger og blev siden ansat i Miljøministeriet. Som vicedirektør i Planstyrelsen stod han i 1991 bag arbejdet med at sammenskrive syv tidligere love til den planlov, vi kender i dag, og han var også med til at udpege områderne til de første store vindmølleparker i Danmark. Fra 1993 til 2004 var Niels Østergård landsplanchef i miljøministeriet, hvor han blandt andet stod bag reglerne om strandbeskyttelseszonen og banede vejen for udbygningen af Københavns Lufthavn. Som vicedirektør i Skov- og Naturstyrelsen stod han i spidsen for arbejdet med at ændre planloven i forbindelse med Strukturreformen, der afskaffede amterne. I 2009 blev Niels Østergård pensioneret, men han deltager stadig i debatten om planlægningen af Danmark.

Da Venstre-regeringen i 2015 annoncerede, at de ville opdatere planloven, hæftede de sig ved, at den er fra 1992 og ikke afspejler de væsentlige forandringer, som Danmark har gennemgået i de seneste årtier”.

Ligesom Niels Østergård mente de altså, at loven var forældet. Men hvor den tidligere landsplanchef vil have mere planlægning, ville Venstre-regeringen have mindre.

Venstre ville liberalisere loven, som de mente stod i vejen for frihed i kommunerne og vækst i hele Danmark. Troels Lund Poulsen så det dengang som et opgør med en københavnerelite, der gennem planloven ville bestemme, hvad der skete ude i landet. Forhandlingerne og den politiske debat kom især til at handle om to særlige regler, som Niels Østergård var med til at skrive, da han var landsplanchef under den socialdemokratiske miljøminister Svend Auken i 1990’erne:

  • Den særlige beskyttelseszone, der betød, at det krævede særlig tilladelse at bygge nær kysterne.
  • Begrænsningen af, hvor store supermarkeder måtte blive.

Straks begyndte en kamp.

De danske kystkommuner bakkede op om at fjerne strandbeskyttelseszonen, da de mente, det gav dem mulighed for at tiltrække nye virksomheder. HORESTA – brancheorganisation for hotel-, restaurant- og turisterhvervet – var også tilfreds, hvis der kom bedre adgang til naturen for turisterne.

Men i Danmarks Naturfredningsforening frygtede man, at liberaliseringen ville lede til badelande på strandene, og organisationen fik opbakning fra Socialdemokratiet. En indsamling skaffede 140.000 underskrifter for at redde kysterne” fra Venstres plan.

Dansk Supermarked jublede ved tanken om at få lov til at bygge kæmpesupermarkeder, de såkaldte hypermarkeder. De Samvirkende Købmænd frygtede, at netop det ville betyde døden for de små butikker og faldende huspriser – og fandt opbakning fra 48 andre organisationer.

Til sidst blev Venstre-regeringen, Socialdemokraterne, Dansk Folkeparti og Det Konservative Folkeparti enige om en aftale. Den bød hverken på badelande på de danske strande eller hypermarkeder, men små kompromiser om, at supermarkederne må blive lidt større, og sommerhusejere ved kysten må sætte et gyngestativ op på deres grund uden at skulle bede om godkendelse. I dag erkender Troels Lund Poulsen, at han ikke fik det helt, som han gerne selv ville det.

Jeg må også indrømme, at det ikke er et liberalistisk projekt. Der kom masser af kompromiser undervejs. Det er heller ikke sådan, at man har givet planlægningen fuldstændig fri,” siger han.

På den ene side beviser forløbet, at planloven er sindssygt politisk”, som Niels Østergård formulerer det. Planloven adskiller sig fra andre love som miljøloven, der for eksempel har et facit i form af, hvor meget biler må forurene. Planloven skal ikke i sig selv sikre et resultat, men sørge for, at alle de andre facitter i form af forskellige sektorinteresser, der er i et givet areal, kommer til at fungere sammen.

Det er jo det, der gør det så fantastisk at arbejde med planlægning, at du i modsætning til miljøfolk og socialfolk ikke har noget facit i lovgivningen på forhånd,” siger Niels Østergård.

Du arbejder i det politiske rum, hvor du skal inddrage din egen og andres fagligheder og så give plads til politikernes beslutninger.”

På den anden side blev resultatet af regeringens lovændringer slet og ret for uambitiøst. I stedet for at bruge planloven til det, den kan – sikre et Danmark i balance, som regeringen har haft som erklæret målsætning – blev udkommet, at man nu uden lige så meget bureaukrati selv kunne bestemme, hvor ens gynge skulle stå. Sat på spidsen. Debatten og moderniseringen kom til at handle om særregler i planloven – især kystbeskyttelse og butiksstørrelser – i stedet for udfordringerne i, at der ikke er nogen, som lægger planer for de enkelte landsdele, nu hvor amterne er væk.

Min hovedpointe er, at vores planlov er forældet, og det har ikke noget at gøre med miljøbeskyttelse eller udvikling af turismen eller whatever… Det er ikke de politiske beslutninger, man diskuterer, der er problemet. Det er det regelsæt, man bruger, som er forældet,” siger Niels Østergård.

For at illustrere pointen: Hvis man lægger de forskellige planer sammen, er der i alt lagt planer for 130-140 procent af Danmarks areal i 2050. Og hvis ikke staten kan koordinere de forskellige interesser fra forskellige ministerier, vil det i stedet være kommunerne, der står med problemet i form af uklare rammer.

Niels Østergård ser moderniseringen som en svækkelse af planloven, og han efterlyser en styring af, hvilke kommuner der bygger hvad. For der er ikke god økonomi i, at alle kommuner forsøger at bygge vandlande, sportsarenaer eller kæmpe indkøbscentre. Kommunerne er forskellige, der er forskellige interesser i deres areal, og den forskellighed må man ifølge Niels Østergård planlægge efter. Samtidig kan beslutninger i en kommune – for eksempel om at lave kystsikring – hurtigt få konsekvenser i en nabokommune, der nu er dem, der bliver oversvømmet, og derfor er der brug for koordinering.

Man siger, at kommunerne ved bedst, og de får lov til at gøre så meget som muligt selv. Men når du gør det, bliver der konkurrence mellem kommunerne i stedet for, at man lægger en plan, der skaber sammenhæng og sørger for, at tingene ligger de rigtige steder,” siger Niels Østergård.

Det er ikke politik, men fraværet af politik, som er problemet, kan man forstå på Niels Østergård. I stedet for at levere en vision for, hvordan Danmark skal udvikle sig, har landspolitikerne ladet stå til”. I stedet for at sikre planer for de enkelte landsdele og prioritere det danske areal, behandler de kommunerne, som om de alle var ens.

Det, der ophidser mig, det er måden, man laver lotteri på, i stedet for at der er en reel planlægning, som siger, at vi vil have, der sker noget mere i Frederiksværk end i København,” siger Niels Østergård.

Han giver turismen på de danske kyster som et eksempel på lotteriet.

I 2015 lavede regeringen en forsøgsordning, hvor kommunerne kunne ansøge om at få lov til at bygge på strandene. Ti storstilede projekter, der skulle få turisterne til at strømme til de danske strande, blev udvalgt. Der var en aquapark på Møn, safari lodges på Lolland og strandhoteller i Gribskov, Hjørring og Sønderborg.

I slutningen af 2018 viste en gennemgang fra DR, at to af projekterne var gået i vasken, mens de resterende otte enten kæmpede med at få de nødvendige godkendelser eller finde investorer, der turde spytte penge i projekterne. Ifølge forskere skal man højst regne med, at et eller to af projekterne bliver til noget.

Det er en uprofessionel måde at hjælpe turismen på,” siger Niels Østergård, der i stedet vil have staten til at lave en plan, hvor de vurderer, hvilke steder det giver mening at satse på kystturismen og stille sig bag projekterne.

Niels Østergård indtegner tre steder på et imaginært danmarkskort: Sydsjælland, den jyske vestkyst og Bornholm. Her ville Niels Østergård prioritere ud fra, hvordan turismen fungerer i Danmark, hvis jeg stadig havde noget at skulle have sagt”, som han siger.

APOLITISK"Jeg vil ikke ind i en diskussion, om jeg bedst kan lide rød eller blå politik. Den ene er sgu ikke bedre end den anden," siger Niels Østergård, der også har tjent under ministre af forskellige politiske farver.

I et hjørne af Køge Bugt Strandpark ligger kunstmuseet Arken, der blev bygget i 1990’erne. Oprindelig skulle museet have ligget som et strandet skib tæt ved kysten, men på grund af beskyttelsen af strandzonen måtte man rykke museet 100 meter ind i landet.

Vi går igennem svingdøren i det store indgangsparti og fortsætter op til caféen, der hænger på ydersiden af bygningen, lidt som en redningsbåd, er det vist tænkt. Vi slår os ned ved et bord i caféen. Niels Østergård har printet slides og er gået i gang med et lille foredrag.

Han gennemgår alt det, der skal ske på arealerne uden for de danske byer i dag. Landbrugene og virksomhederne skal producere, naturen skal beskyttes, personer skal transporteres, og områderne skal revitaliseres, så folk vil bosætte sig på landet, og turisterne har lyst til at komme på besøg. Det er alle de interesser, der skal koordineres.

Heri er der nogle udfordringer, der kræver en helt ny tilgang til planlægning og regulering, for der er forskel på, om vi er på Rømø eller i Stenløse, når du skal oversætte de her stikord til virkelighed,” siger Niels Østergård.

Vi er igen tilbage ved, at man ikke kan behandle kommuner ens, hvis man vil skabe sammenhæng. Der er nødt til at være nogen, der har overblikket og hjælper kommunerne med at lægge planer, der udnytter deres styrker. Niels Østergård gør sig dog ikke nogen illusioner om, at regionsplanlægningen fra amterne, der før sikrede sammenhængen, kommer tilbage. I stedet nærmer han sig andre bud på en løsning.

Det er ikke ligetil, erkender Niels Østergaard. Langtfra. I byerne ved Niels Østergård, hvad problemet er: Planloven er ikke fulgt med byens udvikling, hvor kommuner omdanner den plads, der er, og for eksempel laver boliger i gamle havne- og industriområder i stedet for at inddrage ny plads til nye villakvarterer. Eller når man skal sikre byen mod vandskader i forbindelse med klimaudfordringerne.

Niels Østergaard ved dog ikke, hvad det præcise regelsæt bør være for byerne, så derfor foreslår han en kommission – og drømmer om, at planloven skrives sammen med byggeloven, da det kan give mere smidighed og forhindre unødigt bureaukrati. Faktisk mener han, at det burde være et emne under den regeringsdannelse, der følger efter folketingsvalget.

Når det kommer til planlægningen uden for byerne og sammenhængen i de enkelte landsdele, er der dog allerede formuleret en løsning af en slags.

Niels Østergård fisker en rapport op af sin taske. Prioritering af Danmarks areal i fremtiden, står der på forsiden af rapporten, der er det endelige resultat af et toårigt projekt fra Teknologirådet. Niels Østergård slår op på de to midtersider med overskrifterne Prioriteringer” og Anbefalinger”.

Anbefalingerne til staten lyder som det, Niels Østergård kalder at have styr på sig selv”. I stedet for at ministerierne hver især kommer med deres planer, som ikke stemmer overens, skal staten have nogle fælles mål og klare rammer, hvor forskellige arealer bliver udpeget til bestemte formål.

Det skal skabe klarhed for kommunerne, som skal udmønte det i lokale løsninger, hvor samarbejdet på tværs af kommuner styrkes, og de ting, der gør lokalområderne særlige, udnyttes. Det kan være Vesterhavet, et område med frugtbar jord, naturressourcer, E20, you name it.

Den kommunale grænse er uinteressant. Det er bakketerrænet eller kyststrækningen eller hovedvejen, som man bearbejder ud fra de her kriterier om, at vi skal producere, beskytte, transportere og revitalisere. Ud fra de kriterier laver man en vision og konkluderer den vision i nogle prioriteringer,” siger Niels Østergård.

Man tager altså udgangspunkt i for eksempel den jyske vestkyst og siger, at her har vi et sted, hvor der er en særlig natur. Den skal vi selvfølgelig passe på, men vi kan også bruge den til at tiltrække turister, Og så planlægger man efter det og laver en vision for, hvordan man kan få de ting til at gå op på tværs af kommunerne, i stedet for at de alle sammen konkurrerer og forsøger at bygge et badehotel.

Stedbestemt planlægning, kalder Niels Østergård det. Tørt, men vigtigt.

Kyndige jurister og embedsmænd vil på basis af det her kunne nyskrive reglerne for landområderne i planloven uden yderligere viden,” siger den ældre herre, mens han peger ned i rapporten.

Troels Lund Poulsen synes dog ikke, der er brug for at skrive planloven om. Han synes bestemt”, at der med moderniseringen af planloven er fin koordinering af interesser i de enkelte landsdele. Og han ser idéen om mere planlægning som politisk.

Det er et synspunkt om, hvor meget frihed der skal være til udvikling, og hvor meget centralt styre skal der være, og jeg synes fint, at man kan slække noget på den centrale planlægning, for det er ikke sådan, at planloven giver frit spil til hvad som helst.”

Bidrag

Flere udvalgte artikler