Her er normeringerne i landets børnehaver. Det går godt i Nyborg, men hvordan står det til i din kommune?

  • 30. oktober 2017
  • 14 min.
FREMTIDENBørns sociale arv ligger i væsentligt omfang fast, inden de starter i skole, så daginstitutionerne er vigtige. Collage: Signe Stubager, Zetland

Vores medlemmer foretrækker at lytte

Zetlands medlemmer kan høre alle vores artikler som lyd - oplæst af skribenterne selv. De fleste foretrækker at lytte i vores app, hvor man får den bedste oplevelse. Men du er velkommen til at lytte med her.

Derfor skal du læse denne artikel

Om tre uger vælger vi nye medlemmer til de danske byråd. Et af de store emner i kommunalvalgkampen, der for alvor begynder i dag, er daginstitutioner. For hvordan går det faktisk rundt om i børnehaver og vuggestuer i de enkelte kommuner? I en ny serie graver vi os ned i data. Vi undersøger, hvordan kommunerne klarer sig på en række nøgleområder – med fokus på de bedste løsninger. I dag: det følelsesladede ord normeringer.

På en mandag som denne afleverer vi danskere omtrent 300.000 små børn i en daginstitution. Her skal de bruge deres dag med i omegnen af 70.000 medarbejdere.

Det lidt mere detaljerede og præcise antal børn per voksen, bedre kendt som normeringer, fylder en hel del i debatten om vores børn. Det er også et centralt spørgsmål i det kommunalvalg, vi står over for i disse dage.

Og med god grund.

Danmark er det land i verden, hvor flest afleverer deres børn mellem nul og to år i en daginstitution. Børns senere vej i livet formes i høj grad i disse første leveår, så børnepasningen er et af de største ansvar, de danske kommuner har.

Gode daginstitutioner giver raske børn med bedre helbred, der bliver mindre kriminelle, bedre uddannede og i sidste ende har bedre job- og indtjeningsmuligheder. Det viser forskningen. I dårlige dagtilbud kan resultatet være det modsatte. Forskning viser, at der er op til to års forskel på danske børns kompetencer, når de starter i folkeskole, selv om alle børn har været i dagtilbud.

Normeringer bliver ofte fremhævet af forskere og organisationer som den mest afgørende faktor for kvaliteten i daginstitutionerne. Og normeringerne har helt konkret vist sig i børnenes urin, hvor stresshormonet kortisol øges, hvis normeringerne er dårlige.

Så hvordan går det rent faktisk i de danske daginstitutioner?

Hvordan udvikler normeringerne sig? Hvilke kommuner klarer sig godt? Og hvad siger det egentlig om kvaliteten? I anledning af kommunalvalget har Zetland gravet sig ned i data for de danske daginstitutioner. Dette er den første i en serie af artikler, der op til valgdagen 21. november ser på tallene bag de store lokalpolitiske debatter – på hvordan kommunerne klarer sig på en række nøgleområder fra vugge til grav.

Vi begynder altså i daginstitutionerne. Og lad os starte med det helt store helikopterblik på udviklingen i hele landet, historisk set.

Her går det, ifølge pædagogernes og medhjælpernes faglige organisationer BUPL og FOA, rigtig skidt. Spørger man dem, er normeringerne historisk dårlige”. De bakker det gerne op med undersøgelser, de har får udarbejdet. De seneste resultater landede i juni måned, hvor FOA fik analysevirksomheden Bureau 2000 til at gennemgå normeringerne fra 1972 til 2016. Undersøgelsen bekræftede organisationernes billede.

I 1972 passede hver pædagog 3,4 børn i vuggestuen, i 2014 var det steget til 6,3 børn per voksen. Imens er det i børnehaverne steget fra 7 børn per voksen til 11,2 børn per voksen. Siden 2014 er der, ifølge Bureau 2000, ikke sket nogen nævneværdig udvikling i tallene.

Ifølge FOA er det forkasteligt”, at kommunerne ikke bruger flere ressourcer på normeringer. Især fordi den tidligere SRSF-regering afsatte 750 millioner til bedre normeringer, men kommunerne, har det vist sig, brugte to tredjedele af pengene på andre formål.

Skiftende ministre har dog afvist at blande sig direkte i normeringerne. For mens staten sætter de overordnede rammer, er det i det kommunale selvstyre, at man skal fordele ressourcerne og sikre kvaliteten i daginstitutionerne.

Imens besvarer Kommunernes Landsforening rutinemæssigt kritikken med, at kvalitet er andet end flere hænder. I starten af året lagde KL dog op til, at der skulle investeres mere i daginstitutionerne. I udspillet Godt på vej understregede de, at selv om kommunerne investerede mange penge i dagtilbuddene (25 milliarder rundt regnet), så skal og kan vi gøre det bedre”, mens der er behov for en markant opmærksomhed på at udvikle kvaliteten i dagtilbud til de yngste børn”.

Nu er det måske på plads med et forbehold.

Analysen fra Bureau 2000 bygger på en række skøn. Omend de er grundige, vil nogle måske være uenige i dem.

Et eksempel på den uenighed er tid. Bureau 2000 vurderer, at pædagogerne er gået fra at bruge 72 procent af deres tid på samvær med børnene til 51 procent i dag. Men, skriver de, det er svært at afgrænse samværet med børnene fra det andet arbejde.

Andre undersøgelser har da også et andet resultat. For eksempel viser en arbejdstidsundersøgelse fra Kommunernes Landsforening, at 78 procent af tiden bliver brugt med børnene.

Der er altså ikke kun uenighed om, hvor store normeringerne skal være. Der er også uenighed om, hvor store de rent faktisk er.

Lad os gå et skridt dybere og se på de enkelte kommuner.

Det er ikke let, for – apropos uenigheden ovenfor – målemetoderne for normeringer er for nylig blevet ændret. Derfor kan man kun se på den historiske udvikling i kommunerne frem til 2014. Eller derefter.

Det bedste bud på en analyse af normeringerne i de enkelte kommuner findes hos Det Nationale Institut for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning, KORA, der har regnet på udviklingen fra 2010 til 2014. På nedenstående kort kan du se den procentvise udvikling i kommunerne: altså hvor mange flere eller færre børn der er blevet per voksen, optalt i procent. Da færre børn per voksne giver mere tid til det enkelte barn, er et fald i antallet en god ting. På kortet er minus altså lig med, at kommunen har fået bedre normeringer.

På grund af, at der i kommunerne har været en del fejlregistreringer gennem tiden, inkluderer KORA ikke kommuner med stærkt afvigende resultater i statistikken. På kortet nedenfor har vi udeladt kommuner, hvis resultat afviger i 2010 eller 2014.

Den gennemsnitlige kommune har omtrent de samme normeringer i 2014, som den havde i 2010. Det ligger ret stabilt på lige under 6,5 børn per pædagog. Der er dog stor forskel på udviklingen i de enkelte kommuner. For eksempel er der i Faaborg-Midtfyn kommet 15,7 procent færre børn per pædagog, mens der i nabokommunen Svendborg er kommet 11,3 procent flere børn. I 32 kommuner er der mindst fem procent færre børn per voksen i 2014 sammenlignet med 2010, mens der i 29 kommuner er mindst fem procent flere børn per voksen.

Umiddelbart er der hverken noget geografisk eller økonomisk, der forbinder kommuner, hvor det går frem eller tilbage. Derfor er det nærliggende at tro, at udviklingen er et resultat af politiske prioriteringer. Det er interessant.

På samme måde er det et broget øjebliksbillede, der tegner sig, når man ser på, hvordan normeringerne ser ud i dag. I forsommeren publicerede Danmarks Statistik for første gang en ny og mere ensartet årsstatistik for normeringer.

Danmarks Statistik har dog endnu ikke kunnet validere tallene fra alle kommuner. Derfor er det heller ikke på dette kort muligt at se situationen i alle kommuner.

Nyborg Kommune på Fyn optræder positivt i mange af statistikkerne. Fra 2010 til 2014 forbedrede de normeringerne med 9,7 procent. I dag er der tre børn per pædagog i kommunens vuggestuer og dagplejer, mens der er seks børn om en pædagog i børnehaverne – begge tal er under landsgennemsnittet og svarer til de normeringer, som BUPL anbefaler.

Nyborg Kommune er også blandt de kommuner, hvor pædagogerne har mindst tid alene med en hel børnegruppe. Og så er det et af de få steder i landet, hvor man de seneste ti år har øget udgifterne til daginstitutioner.

Udviklingen er et resultat af en bevidst tilgang, der rækker tilbage til kommunalreformen i 2006, fortalte kommunens børnechef Torben Rosbach, da jeg ringede til ham.

Dengang, i 2006, blev Nyborg slået sammen med nabokommunerne Ørbæk og Ullerslev. I stedet for at centralisere valgte kommunen at holde fast i, at alle institutioner skulle have en leder og en souschef lokalt. Til gengæld skulle institutionerne indgå i et forpligtende samarbejde, hvor kommunen med en fælles tilgang for institutionerne ville løfte området. Ifølge Torben Rosbach skabte man et fællesskab på tværs af børneområdet, som har betydet, at forvaltningen og institutionerne stod samlet og stærkt, så politikerne kunne se og forstå, at det var vigtigt at understøtte udviklingen og investere i området.

Det sikrede også en tæt politisk kontakt til personale og forældre i de enkelte institutioner.

Det har gjort, at politikerne har haft en nysgerrighed i at støtte området, og vi har kunnet forklare dem, hvorfor det var vigtigt. Politikerne har fået en forståelse for, at det ikke er et område, man skal spare på, og hvis vi skal gøre det, så skal vi gøre det klogt,” siger Torben Rosbach.

Kommunen har siden holdt fast i det forpligtende samarbejde og blandt andet satset på en massiv kompetenceudvikling og udveksling mellem institutionerne. Noget kunne tyde på, at den nyborgensiske satsning virker.

Kommunen blev i 2016 fynsmester i befolkningstilvækst. Og det er den eneste kommune på Fyn, hvor man fra 2011 til 2015 har haft over 20 procent flere familier, der flyttede til, end der flyttede fra.

En af grundene er, at forældrene ved, der er et godt serviceniveau på dagtilbudsområdet,” siger Torben Rosbach.

Her skal det indskydes, at der selvfølgelig kan være andre grunde til tilflytningen i Nyborg end normeringerne.

Og selv om normeringerne er et godt tal at sælge kommunen på, er det da heller ikke, fordi det i sig selv gør en forskel, påpeger børnechefen. Det handler også om, hvor godt uddannede medarbejderne er, og hvilke rammer de har i institutionen. Derfor kræver kommunen heller ikke en bestemt normering fra institutionerne, men tildeler penge og stoler på, at ledelsen ved, hvad for et personale, hvilke kompetencer og hvilket fokus der er brug for det enkelte sted.

Kommunalvalg

Den 21. november er der kommunal- og regionrådsvalg. Op til valget ser Zetland nærmere på, hvordan det går i kommunerne og regionerne, der er ansvarlige for over halvdelen af de offentlige udgifter i Danmark – og står for størstedelen af den borgernære service. Vi dykker ned i data, og ser hvordan kommuner og regioner klarer sig på fem forskellige områder: daginstitutioner, skoler, sundhed, integration, ældre.

Den vigtige nuance fører os til Charlotte Ringsmose, professor i pædagogisk psykologi ved Aarhus Universitet. Hun står bag KIDS, et redskab til kvalitetsvurdering i daginstitutioner. Og så er hun træt.

Træt af, at diskussionen om kvalitet i daginstitutioner altid handler om netop normeringer.

Det er ikke, fordi normeringerne ikke betyder noget. Normeringerne har stor betydning for, at pædagogerne kan udvikle en relation til børnene, hvilket ifølge professoren er den helt afgørende faktor for børns trivsel og udvikling. Men kampen om normeringerne holder diskussionen på et præmaturt niveau”, som Ringsmose siger det. Det kører i ring.

Kan vi ikke få lukket den debat ned, så vi kan komme videre?” spørger professoren.

Der er andre forhold, der har en kæmpemæssig betydning,” tilføjer hun og begynder at remse op:

Der er børns mulighed for at lege, som lider helt vildt. Der er udsatte børns udvikling, hvor det går rigtig skidt. Der er det gode forældresamarbejde og inklusion, der altså starter før folkeskolen. Normeringerne skygger for, at vi kan komme til at diskutere de her ting.”

Mere end noget andet er det dog de udsatte børn, som Charlotte Ringsmose gerne vil tale om.

Internationale såvel som danske forskere har de senere år vist, at børns sociale arv ligger fast, inden de begynder i skolen. Ifølge den nobelprisvindende økonom James Heckman får vi et større afkast, jo tidligere vi investerer i et barns liv, for nu at sige det lidt økonomisk. Heckmans ligning har affødt begrebet tidlig indsats, der dækker over, at især udsatte børn har brug for hjælp så tidligt så muligt.

BONUSINFO: I Danmark har vi en større andel mødre i beskæftigelse end noget andet sted i verden. Tre ud af fire mødre med et barn under to år er i arbejde.

En stor del af opgaven med at bryde børns sociale arv ligger i daginstitutionerne. Men ifølge Charlotte Ringsmose går det dårligt for de udsatte børn, fordi de går i institutioner med andre udsatte børn.

Da KORA lavede deres tal for udviklingen i normeringer frem til 2014, så de også på normeringerne i kommuner med mange udsatte børn. Der var en tydelige negativ sammenhæng. Havde en kommune mange udsatte børn, havde de typisk også dårlige normeringer.

Den sammensætning fremgår af nedenstående tabel, hvor antallet af kommuner i hver kategori er angivet i felterne.

UDSATTE BØRNEn lav personalenormering er mere end fem procentpoint under gennemsnittet, mens en høj personalenormering er mere end fem procent over gennemsnittet. Alt midtimellem svarer til middel personalenormering. Når en kommune har over 12 procent sårbare børn, svarer det til en høj andel, mens en lav andel er under otte procent. Alt midtimellem svarer til middel andel sårbare børn. Kilde: KORA

Det skyldes kolde kontanter. Gode normeringer koster penge, så de findes ofte i rigere kommuner. Kommuner er som oftest rigere, fordi de har mere velstillede borgere, der betaler meget i skat. De fattige kommuner, hvor normeringerne er dårlige, vil derimod have mindre velbestaltede og mere udsatte borgere.

Og når de udsatte børn kommer i vuggestuer med dårlige normeringer, forstærker det den sociale ulighed, som det ellers var hensigten, at daginstitutionerne skulle udligne.

På kortet nedenfor kan du se, hvordan farverne fra skemaet fordeler sig ud over Danmark, og hvordan det går i din kommune.

En af de løsninger, der ofte bliver fremhævet, er, at kommuner kan give daginstitutioner ekstra ressourcer ud fra socioøkonomiske kriterier. I folke- og særligt politikermunde kaldes det sociale normeringer”, og det kan sikre institutionen den ekstra pædagog, de udsatte børn har brug for.

En undersøgelse fra KORA i starten af året viser dog, at det kun er fire ud af ti kommuner, der bruger sociale normeringer. Det har forskere som Charlotte Ringsmose svært ved at forstå. Og derfor har regeringen nu også taget over og i den dagtilbudsreform, der blev vedtaget i sommer, afsat 83 millioner kroner om året til sociale normeringer for de 100 mest udsatte daginstitutioner i Danmark.

I Nyborg Kommune har de ikke sociale normeringer. Det giver, ifølge Torben Rosbach, ikke mening, fordi kommunens udsatte børn ikke er samlet i særlige områder.

Til gengæld har Nyborg, som en del andre kommuner, fundet inspiration i Sverige til at lave en særlig indsats, der skal gribe udsatte børn tidligt. I det, kommunen har døbt Nyborgmodellen, samler de socialrådgivere, sagsbehandlere, pædagoger, psykologer og sundhedsplejersker i særlige teams, der mødes et par gange om ugen. Her kan de drøfte udfordringer med de udsatte familier, mens institutioner kan trække på viden om, hvordan de hjælper det enkelte barn.

Samtidig går Nyborg Kommune op i, at børnene skal være klar, når de går fra vuggestue til børnehave og fra børnehave til skole.

Det er dog langtfra en praksis, der findes i alle kommuner. Traditionelt set er børn begyndt i børnehave som treårige, men en lang række kommuner er begyndt at sænke alderen for skiftet. I 2017 var der 46 kommuner – altså tæt på halvdelen – hvor børnene begyndte i børnehave, før de var fyldt tre år.

Det er svært at forstå som andet end en spareøvelse. I børnehaverne er der omkring dobbelt så mange børn om en pædagog som i vuggestuerne. Det betyder, at et børnehavebarn er væsentlig billigere end et vuggestuebarn. Og derfor er der – i hvert fald i det korte løb –  penge at spare på at sende børn tidligere i børnehave.

Men ifølge Charlotte Ringsmose bør det få danskerne til at hæve øjenbrynene. For ifølge forskningen vil nogle børn ikke være rustet til den større børnegruppe og de færre pædagoger i børnehaven. Konsekvensen er entydigt negativ, siger professoren. Og endnu en gang gælder det særligt de udsatte børn, hvis udvikling kan gå den forkerte vej.

I Nyborg Kommune er børnene stadig tre år, når de begynder i børnehave. Og det vil man ifølge Torben Rosbach blive ved med.

Der er ingen tvivl om, at hvis man skal understøtte børnenes udvikling, har de brug for at være i de rigtige rammer. Og det er der heldigvis politisk opbakning til.”

Bidrag fra Zetlands medlemmer

Ved du, hvorfor Zetland findes?

Vi følger otte enkle principper, der hjælper med at skabe plads til fordybelse og omtanke i en verden, der mangler præcis dét.

– Lea Korsgaard, medstifter og chefredaktør

I dag læser vores medlemmer: