For nylig blev et vigtigt dokument lækket fra Justitsministeriet. Det handler om offentlighedsloven.

Lovudkastet viser, hvordan regeringen vil ændre på den omdiskuterede offentlighedslov. Loven skal være mere åben, lyder målet. Men er det rent faktisk, hvad man kan læse ud af udkastet til den ændrede lov?

Jeg har kigget nærmere på detaljerne. Og konklusionen er, desværre, ikke opløftende.

Men først: Lad os tage den helt fra begyndelsen. Hvorfor er det her så vigtigt?

Offentlighed i forvaltningen er afgørende i et demokratisk samfund. Det kan sikre kontrol med magthavere, afsløre magtmisbrug og skabe åbenhed om de politiske beslutninger. Med andre ord: Offentlighedens muligheder for at få indsigt i magtens arbejde er grundlæggende i en retsstat. Det understøtter informations- og ytringsfriheden.

Her kommer offentlighedsloven ind i billedet. Og ikke mindst de kontroversielle ændringer i loven.

Tilbage i 2013 lavede en række partier en vigtig ændring i loven – paragraf 24. Den såkaldte ministerbetjeningsregel afgrænsede i vidt omfang offentlighedens muligheder for at få indsigt og føre kontrol med forvaltningen. Reglen betød nemlig, at man ikke kan få adgang – eller aktindsigt – til en række dokumenter. Det kan ske, hvis dokumenterne vurderes at indgå i en politisk proces, hvor en minister har eller vil kunne få behov for embedsværkets rådgivning og bistand.

Det lyder jo som noget, en minister ret tit har – brug for rådgivning fra sine embedsfolk. Og reglen har da også været flittigt brugt siden. Alene i perioden januar 2014 til juni 2015 har avisen Information talt, at reglen blev brugt hele 360 gange til at undtage dokumenter fra aktindsigt. Reglen gav således offentligheden bind for øjnene, når det gjaldt indsigt i beslutningerne i magtens maskinrum.

På den måde har den kontroversielle paragraf 24 kunnet fungere som en fæstning, der kunne holde forvaltningens mulige kritikere på sikker afstand. For eksempel brugte regeringen ministerbetjeningsreglen til at mørklægge overvejelserne bag, at politiskolen skulle ligge i Herning – en beslutning, der var stor debat om. Også i sagen om de såkaldte barnebrude har Udlændinge- og Integrationsministeriet brugt reglen.

Det er blandt andet de sager, der har fået en række partier til at kræve lempelser i reglen. Partierne rummer tre af dem, der ellers i sin tid stemte for den nye strammere regel – konservative, radikale og SF. Samtidig blev det et selvstændigt mål i regeringsgrundlaget at ændre reglen, da de konservative trådte ind i regeringen.

Men er Justitsministeriets lækkede udkast til en lovændring så reelt en lempelse i forhold til de nuværende regler?

I lovudkastet lægges der op til at afskaffe den nuværende paragraf 24. Den erstattes så af to ny bestemmelser: paragrafferne 24 og 29 a.

Efter den nye paragraf 24 kan et internt dokument kun undtages fra aktindsigt, hvis det er udvekslet på et tidspunkt, hvor det ligger fast, at en sag skal forelægges for regeringen eller behandles på et møde mellem ministre. Modsat siger den nuværende regel som nævnt, at der blot skal være en konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets råd, for at den kan mørklægges.

I det lys kan den nye paragraf 24 lyde som en lempelse. Det er mere restriktivt, at et dokument kun kan undtages aktindsigt, når det er besluttet, at sagen skal forelægges regeringen.

Der er dog et problem. Betydningen af at “forelægge” er nemlig meget bred. En “forelæggelse for regeringen” omfatter blandt andet sagens forberedelse. Det inkluderer både dokumenter lavet før såvel som efter selve forelæggelsen.

Derudover er dokumentbegrebet også meget bredt. Det omfatter blandt andet talepapir, udkast til pressemeddelelser, covers, e-mails, materiale til brug for pressemøder, udkast til folketingsspørgsmål, notater, redegørelse, idékataloger, sagkyndige udtalelser og vurderinger. Altså et bredt begreb.

Lad os sammenlige lovudkastets paragraf 24 med Dagpengesagen fra 2013. Her blev daværende beskæftigelsesminister Mette Frederiksen (S) beskyldt for uretmæssigt at hemmeligholde afgørende oplysninger for Folketinget og pressen, 24 dage efter hun var blevet informeret om det. Her kan det ikke afvises, at det samme vil være tilfældet efter den nye bestemmelse. Det skyldes, at sagens forberedelse ikke defineres nærmere. Strækker sagens forberedelse sig for eksempel til dokumenter og oplysninger lavet to måneder før forelæggelsen? Tre måneder? 14 dage?

En anden ting er, at alle væsentlige sager som altovervejende hovedregel bliver forelagt enten Koordinationsudvalget eller Økonomiudvalget, hvor topministrene mødes. Da disse to udvalg ifølge lovudkastet per definition anses som en del af regeringen, vil alle dokumenter kunne undtages efter den nye paragraf 24 – det gælder også sagen med Mette Frederiksen.

Altså: Selvom den nye formulering umiddelbart lyder som en lempelse, virker det således meget begrænset, hvad lempelsen reelt indebærer. Det taler snarere i retning af status quo.

Okay.

Der vil dog, med den nye paragraf 24, blive givet aktindisgt, hvis et dokument ikke er udvekslet i forbindelse med forelæggelse af sager for regeringen. Men her er det så, at den anden nye paragraf kommer ind i billedet – 29a.

Den siger nemlig, at det alligevel er muligt at undtage oplysninger om interne og politiske beslutninger – også selv om de ikke kan undtages efter paragraf 24. Paragraf 29a fungerer altså som en ekstra fangarm til at gribe visse oplysninger, som ikke er omfattet af paragraf 24.

For at fangarmen kan blive brugt, kræver det to ting. For det skal oplysningerne være udvekslet på et tidspunkt, hvor der er konkret grund til at tro, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning. Det kriterie er velkendt. For det er nøjagtig den samme formulering som i den nuværende paragraf 24. Det er den formulering, Ombudsmanden i 2016 konkluderede, førte til væsentlige indskrænkninger i retten til aktindsigt. I lovudkastet forudsættes det, at kriteriet fortolkes og administreres på samme måde som efter den nuværende paragraf 24.

For det andet kræver fangarm-paragraffen, at oplysningen handler om “den interne og politiske beslutningsproces”. Ordene omfatter blandt andet myndigheders og ministres standpunkter, vurderinger, overvejelser, synspunkter, argumenter, politiske og strategiske overvejelser og rådgivning om det politiske manøvrerum samt oplysninger, der afspejler sådanne oplysninger.

De to kriterier er udformet så tilpas elastisk, at de åbner en ladeport af muligheder for at undtage oplysninger. Desuden gør de, at reglen bliver meget vanskelig og tidskrævende at administrere.

Lovudkastet ændrer altså ikke på, at forvaltningen stadig vil være en fæstning. Hvis første forsvarslinje fejler, står anden forsvarslinje parat i næste geled.

I 2017 lavede to professorer en uvildig undersøgelse af andre europæiske landes aktindsigtsregler for Justitsministeriet. Undersøgelsen konkluderer, at danske regler godt nok har væsentlige lighedstræk med de norske. Til gengæld er der i Danmark mindre aktindsigt sammenlignet med lande som Sverige, Finland og i et vist omfang også Tyskland og Frankrig.

Det er svært at se, at de lempelser, lovudkastet giver udtryk for, reelt styrker offentlighedens muligheder for at kigge magten efter i sømmene. Som en babusjkadukke rummer udkastet undtagelsesregler som et net af flere og mindre sammenflettede undtagelser.

På den måde risikerer de involverede partiers løfter om større åbenhed og indsigt i forvaltningen at fremstå som en stor og fint indpakket gave uden indhold.