Ikke mere lagkage? Her er de menneskeretlige benspænd for Støjbergs stramninger

BenspændInger Støjberg og regeringen har ikke appetit på at tage et egentligt opgør med Menneskerettighedskonventionen. Foto: Casper Holmenlund Christensen / Polfoto

Derfor skal du læse denne artikel

Inger Støjberg fejrede for nylig udlændingestramning nummer 50 med lagkage. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention er årsagen til, at der nok går noget tid, før der igen kommer kage på ministerens bord. Jacob Mchangama peger på fem områder, der står i vejen for endnu mere markante stramninger.

Det gav stor genlyd, da udlændinge- og integrationsminister Inger Støjberg den 15. marts fejrede sin udlændingestramning nummer 50 med kage. Billedet af den smilende minister gik selvfølgelig viralt og blev som forventet genstand for stor medieomtale, forargelse og kritik.

Men Støjbergs højtprofilerede dokumentation af de stramninger, hun som regeringens ansvarlige minister står bag, skal holdes op mod de markante stramninger, hun og regeringen ikke kan gennemføre. De forhindres nemlig af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK), som fortolket af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD).

På i hvert fald fem områder med væsentlig betydning for de store linjer i dansk udlændingepolitik er regeringens juridiske råderum særdeles begrænset af Menneskerettighedskonventionen, som regeringen til tider udfordrer, men ikke har appetit på at tage et egentligt opgør med.

1. Udvisning af kriminelle udlændinge
Det helt store emne, som i årevis har givet anledning til omfattende debat, er spørgsmålet om udvisning af kriminelle udlændinge. Gang på gang har en forarget offentlighed – skarpt forfulgt af politikere – reageret stærkt, når danske domstole har afgjort, at en udlænding dømt for voldelig og/eller gentagen kriminalitet ikke kan udvises.

Senest i den såkaldte Levakovic-sag fra 2016, hvor Højesteret fandt, at det ville være i strid med retten til privat- og familieliv i Menneskerettighedskonventionen at udvise en storkriminel gangsterboss. Det var altså menneskerettighederne, der reddede Levakovic.

I udlændingeloven står der, at kriminelle udlændinge skal udvises … medmindre dette vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser”.

Hvori består så disse forpligtelser? Det folkeretlige udgangspunkt er, at nationalstater i vidt omfang selv bestemmer reglerne for udlændinges adgang til og ophold på statens territorium. Læser man Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og dens tillægsprotokoller, finder man et forbud mod kollektiv udvisning af udlændinge. Og i 1984 blev der tilføjet en rettighed, der sikrer udlændinge en vis prøvelse af en beslutning om udvisning.

Men intet sted forbyder konventionen eksplicit udvisning af kriminelle udlændinge.

Beskyttelsen af privat- og familieliv blev indsat som et værn mod Nürnberg-lovenes forbud mod ægteskaber på tværs af race og totalitære staters hjernevaskning af børn i nazistiske og kommunistiske ungdomsorganisationer. Intet sted nævnes udvisning af kriminelle udlændinge.

Men det er nu ikke længere kun familieliv (børn og ægtefælle), der kan medføre beskyttelse mod udvisning, men også øvrig langvarig tilknytning til opholdslandet. Hvorvidt en udlænding kan udvises, afhænger derfor af en såkaldt proportionalitetsvurdering, hvor en række forskellige hensyn skal afvejes over for hinanden – som for eksempel alvoren af den begåede kriminalitet og den kriminelle udlændings familieforhold.

Selv om Danmark i 2015 udviste 1.520 udlændinge ved dom mod 1.050 i 2010 (men 1.809 i 2013), var der samme år 268 tilfælde, hvor en kriminel udlænding blev idømt en betinget udvisning, og 132 sager, hvor en udlænding blev frifundet for påstanden om udvisning.

Det kan ikke siges, i hvor mange tilfælde betingede udvisninger og frifindelser eksplicit skyldes hensynet til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Men det er nærliggende at tro, at det ofte har været udslagsgivende.

Udgangspunktet er jo, at en udlænding dømt for alvorlig kriminalitet skal udvises, medmindre det strider mod Danmarks internationale forpligtelser. Oven i købet viser tal fra Kriminalforsorgen, at 170 kriminelle udlændinge mere end én gang er blevet idømt betinget udvisning siden 2010, heraf nogle mere end to gange.

Med andre ord må Inger Støjberg tåle, at for eksempel en udlænding, der tidligere er dømt for personfarlig kriminalitet, alene blev idømt en betinget udvisning for at begå vold mod en politibetjent, selv om netop sådanne sager får danskernes retsfølelse til at slå op i det røde felt, og kommentarsporene på sociale medier til at nedsmelte.

For en regering, der gerne vil være hård på udlændinge- og retspolitikken, og i særdeleshed når disse to politikområder flyder sammen, er Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis derfor temmelig ubelejlig.

2. Familiesammenføring
Den 11. april 2017 behandlede Østre Landsret en sag indbragt af den syriske flygtning Mosalam Albaroudi. På grund af Inger Støjbergs udlændingestramning nummer 27 måtte han vente tre år på at få familiesammenført sin kone og sine børn. Stramning nummer 27 består i, at flygtninge med midlertidig opholdstilladelse skal vente i tre år, mod tidligere blot ét år, på at kunne ansøge om familiesammenføring.

Af bemærkningerne til loven fremgår det, at Justitsministeriet mener, at der er en vis risiko for, at [EMD] i forbindelse med prøvelse af en konkret sag vil kunne nå frem til, at det ikke efter [EMRK] artikel 8 er muligt generelt at stille krav om tre års ophold som betingelse for familiesammenføring for udlændinge”.

Regeringen er altså bevidst gået til – og måske ud over – kanten af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention med sin stramning. Når der i visse situationer består en ret til familiesammenføring efter artikel 8, skyldes det, ligesom det er tilfældet med udvisningssager, ikke ordlyden af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, men derimod Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dynamiske og udvidede fortolkning af konventionen.

For en regering, der ønsker at nedbringe antallet af nytilkomne, er den menneskeretlige beskyttelse af familiesammenføringskravet mere end en sten i skoen. Det er nemlig familiesammenføringer, der fører til, at antallet af – og udgifterne til - udlændinge vokser i takt med, at for eksempel asylansøgere får deres familiemedlemmer til landet.

Og det leder os hen til det næste menneskeretlige benspænd for Inger Støjberg.

3. Sociale ydelser
En nylig redegørelse fra finansministeriet slog fast, at udgifterne til ikke-vestlige indvandrere i 2014 var i størrelsesordenen 33 milliarder kroner, hvor især flygtninge og familiesammenførte udgør en væsentlig udgift.

En af de måder, som et sådant problem kan adresseres på, er at minimere eller fratage sociale ydelser til nytilkomne udlændinge. Men også her løber regeringen ind i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Godt nok beskytter Menneskerettighedskonventionen alene såkaldte borgerlige og politiske frihedsrettigheder. Men Menneskerettighedsdomstolen har kraftigt udvidet fortolkningen af den private ejendomsret således, at den også omfatter offentlige skattefinansierede ydelser.

Dermed finder Menneskerettighedskonventionens beskyttelse mod diskrimination også anvendelse på dette område, og derfor kan regeringen ikke blot frit forskelsbehandle mellem danske statsborgere og udlændinge, når det gælder retten til sociale ydelser.

Det blev allerede slået fast af Højesteret i 2012, hvor landets øverste domstol lagde Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis om sociale ydelser samt forbuddet mod (indirekte) forskelsbehandling til grund i en sag, hvor en flygtning var overgået til starthjælp frem for den højere kontanthjælpsydelse.

Starthjælpen var i praksis indført for at ramme udlændinge. Men netop på grund af diskriminationsforbuddet var danske statsborgere også omfattet, såfremt de havde været bosiddende i udlandet i en længere årrække. Klageren gjorde gældende, at starthjælpen var udtryk for ulovlig indirekte forskelsbehandling, eftersom den i langt videre omfang ramte udlændinge end danskere. Højesteret frifandt den relevante kommune.

Men med dommen blev det klart, at Folketinget ikke uden videre kan forskelsbehandle mellem udlændinge og danske statsborgere, når det gælder offentlige ydelser.

Skal regeringen for alvor reducere omfanget af sociale udgifter til udlændinge i landet, vil det altså kræve et mere generelt opgør med sociale ydelser, der også vil ramme danske borgere. Det er der næppe appetit på i befolkningen – eller hos Dansk Folkeparti, der ellers er regeringens garant for stemmer til udlændingestramninger.

4. Frihedsberøvelse
Både terrorangrebet i Berlin i 2016 og Stockholm i april 2017 havde – ud over fremgangsmåden – det til fælles, at de blev begået af udlændinge, der formelt set var udvist og skulle have været udrejst af henholdsvis Tyskland og Sverige.

Et problem, der blev yderligere aktualiseret af, at der ifølge Berlingske i januar 2017 var 1.100 afviste asylansøgere i Danmark. At 1.600 afviste asylansøgere i det seneste halvandet år er forsvundet’ fra myndighedernes radar. Og at der er 3.300 asylansøgere, hvis sager endnu ikke er afgjort, men som der ligeledes ikke kan gøres rede for.

Det fik efter angrebet i Stockholm Dansk Folkeparti til at fremsætte et krav om, at alle afviste asylansøgere skal frihedsberøves, indtil de er udsendt af landet.

I den forbindelse udtalte Inger Støjberg:
Jeg har ingen fine fornemmelser i forhold til at frihedsberøve afviste asylansøgere – tværtimod. Jeg mener, at vi skal frihedsberøve så mange afviste asylansøgere som overhovedet muligt. Det, som det handler om, er, hvor langt vi kan gå i forhold til de internationale konventioner.”

Igen et tilfælde, hvor Støjberg udtrykker klar politisk vilje til at tage drastiske skridt i form af udlændingestramninger, men hvor den politiske vilje støder ind i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention – med sidstnævnte som vinder.

Artikel 5 beskytter mod vilkårlig frihedsberøvelse – en klassisk retssikkerhedsgaranti i et retssamfund. Men bestemmelsen indeholder også en hjemmel til at frihedsberøve personer mod hvem der tages skridt til udvisning eller udlevering”.

Det er altså ikke i sig selv i strid med Menneskerettighedskonventionen at frihedsberøve afviste asylansøgere med henblik på at sikre deres tilstedeværelse i landet, indtil deres udvisning kan effektueres. Men EMD har slået fast, at frihedsberøvelsen kun kan opretholdes, så længe processen med henblik på at effektuere udvisningen er i fremdrift.

I tilfælde, hvor eksempelvis modtagerlandet i længere tid nægter at modtage en afvist asylansøger, eller øvrige forhold umuliggør en udsending, kan udlændingen ikke længere frihedsberøves i overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Derfor er Støjberg og regeringen i mange tilfælde ikke i stand til at frihedsberøve afviste asylansøgere. Det gælder i øvrigt også for personer, der er udvist for alvorlig kriminalitet, men som ikke kan udsendes på grund af risiko for tortur med videre i hjemlandet.

Og så må man ty til andre metoder, men også her spænder Menneskerettighedskonventionen ben for Støjberg.

5. Tålt ophold
I henhold til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis er der en afgørende – men ikke altid soleklar – forskel på henholdsvis frihedsberøvelse og indgreb i bevægelsesfriheden. Begge er beskyttede menneskerettigheder.

Kort fortalt indeholder artikel 5 i Menneskerettighedskonventionen en række udtømmende betingelser for frihedsberøvelse.

Hvis en frihedsberøvelse ikke opfylder de oplistede betingelser, er den ulovlig. I forhold til indgreb i bevægelsesfriheden er man dog mere frit stillet. Her er paletten af hensyn, der kan retfærdiggøre indgreb, bredere. Til gengæld må indgrebene i bevægelsesfriheden ikke være så omfattende, at de reelt udgør frihedsberøvelse, og skal i øvrigt også være proportionelle i sig selv.

Når Danmark ikke kan udsende udlændinge, der er idømt udvisning på grund af kriminalitet, fordi de i deres hjemland risikerer eksempelvis tortur eller dødsstraf, har Folketinget i stedet pålagt sådanne udlændinge såkaldt tålt ophold’.

Det medfører en række restriktioner såsom melde- og underretningspligt, krav om overnatning på bestemte lokaliteter med mere.

Reglerne for tålt ophold er under Inger Støjberg blevet skærpet (stramning 43-46), herunder således at personer på tålt ophold skal opholde sig på Udrejsecenter Kærshovedgård uden for Ikast. I den forbindelse udtalte Inger Støjberg, at tålt ophold skal være så utåleligt som overhovedet muligt”.

Da en person på tålt ophold indbragte sagen for retten, udtalte Støjberg:

Jeg er ikke et hak nervøs og imødeser stævningen med sindsro. Det er klart, at vi går til kanten i forhold til de internationale konventioner, men det mener jeg bestemt også, at vi skal. Vi går ikke over kanten.”

En række personer på tålt ophold har dog allerede fået rettens ord for, at tålt ophold ikke længere kunne opretholdes efter langvarige perioder på flere år. Den seneste dom faldt så sent som 17. april i år, hvor en libanesisk mand dømt for blandt andet narkokriminalitet og grove sexovergreb mod børn blev frifundet for at have overtrådt sin melde- og opholdspligt. Efter en årrække kunne den ikke længere opretholdes, da han ikke kunne sendes ud af landet.

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention sætter således også grænser for, hvor utåleligt et ophold regeringen kan pålægge kriminelle, der ikke kan udsendes og ikke selv ønsker at rejse ud af landet.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dynamiske fortolkning har ført til, at regeringen vil bruge sit formandskab af Europarådet senere i år til at sætte dette emne på dagsordenen og forsøge at få tilslutning til at moderere domstolen.

Det er dog langtfra givet, at man kommer i mål, og i bedste fald vil man givetvis kunne opnå en stille og moderat evolution snarere end en afgørende revolution. Og uanset udfaldet vil eventuelle ændringer sandsynligvis tage flere år at implementere og dermed ikke ændre afgørende på tingenes tilstand i dag.

Skulle Støjberg nå at fejre sin stramning nr. 100, er derfor god grund til at tro, at hun hellere ville have nøjedes med 55.

Bidrag fra Zetlands medlemmer

Ved du, hvorfor Zetland findes?

Vi følger otte enkle principper, der hjælper med at skabe plads til fordybelse og omtanke i en verden, der mangler præcis dét.

– Lea Korsgaard, medstifter og chefredaktør

I dag læser vores medlemmer: