I disse dage mødes politikere rundt om borde og med blikket fast rettet mod regneark og tankerne på næste års velfærd. I den næsten 300 år gamle bygning, der huser Finansministeriet, mødes regeringen med sine støttepartier for at forhandle om finansloven, og på landets rådhuse forsøger borgmestre og kommunalpolitikere at få næste års budgetter på plads.

Resultaterne af disse økonomiske tovtrækkerier har blandt andet betydning for, hvordan velfærden fordeles i 2020, og i år er der et ord, der fylder lidt mere på dagsordenerne end normalt: minimumsnormeringer i daginstitutioner.

Det hele begyndte for alvor, da en gryende forældrebevægelse i april tog fart, og omtrent 100.000 danskere gik på gaden i 57 byer for at protestere over forholdene i de danske daginstitutioner. Politikerne svigtede børnene, sagde forældrene og krævede minimumsnormeringer.

Forældrenes krav blev samlet op af partier som Enhedslisten, De Radikale og særligt SF, der gjorde det til deres mærkesag i valgkampen og et ultimativt krav: hvis der ikke kom minimumsnormeringer, ville de ikke stemme for en socialdemokratisk finanslov. De var klar til at vælte regeringen i kampen for det.

Med minimumsnormeringer menes der som oftest, at der højst må være tre børn per voksen i de danske vuggestuer og seks børn per voksen i de danske børnehaver. Dette mål har i en årrække været bragt på banen i debatten om daginstitutionernes kvalitet, men i 2019 blev det altså et ultimativt krav, først fra forældrene og siden for støttepartierne til den socialdemokratiske regering, der vandt valget. Derfor blev minimumsnormeringer også en del af det forståelsespapir, som den nye regering er bygget på.

Regeringen og dens støttepartier er enige om, at der skal indføres “lovbundne minimumsnormeringer”, der er fuldt indfaset i 2025. Og arbejdet skal ifølge forståelsespapiret begynde i dette efterår. Altså nu.

Indtil videre tyder alt dog på, at det bliver … ehm … ret besværligt. Og det er der flere grunde til, som blandt andet bliver afspejlet i finanslovsforhandlingerne og kommunernes budgetlægning for tiden. Lad os se på udfordringerne en for en.

1. Der er nogle lidt andre økonomiske udfordringer, der fylder

I slutningen af september kom Danmarks Statistik med deres årlige status på normeringerne i de danske daginstitutioner. Meget gennemsnitligt set er der 3,1 barn per voksen i vuggestuerne og 6,2 børn per voksen i børnehaverne. På landsplan er det altså kun decimaler, der skal rykkes på for at nå målet om minimumsnormeringer på tre børn per voksen i vuggestuer og seks børn per voksen i børnehaver – men det koster stadig knaster. Tænketanken Kraka har regnet sig frem til, at det ville kræve 2.100 flere ansatte i 2020, hvis målet skal nås. Det ville koste lige godt en milliard kroner i løn, og de penge skal jo findes et eller andet sted.

I regeringens forståelsespapir står der, at indfasningen af minimumsnormeringer skal “påbegyndes med kommuneaftalen for 2020”. Det henviser til den årlige aftale, som regeringen laver med kommunerne om, hvor mange penge de har til velfærd det næste år.

Da regeringen og kommunerne for en måneds tid siden blev enige om aftalen for 2020, fik kommunerne lov til at bruge 2,2 milliarder kroner ekstra på velfærd næste år, men ingen af de penge var sat af til normeringer. I stedet står der i aftalen, at Kommunernes Landsforening, KL, vil blive inddraget i arbejdet med at lave en ny børneplan, der skal lede til normeringerne.

Derfor forventede regeringens støttepartier, at det i stedet ville være en del af finanslovsudspillet. Ak, heller ikke her var der sat penge af til minimumsnormeringer, men – sagde regeringen – der var afsat en pulje på 2,1 milliard kroner, som var oppe til forhandling, og som blandt andet kunne bruges til minimumsnormeringer.

Vi står altså i en situation, hvor regeringen ikke har prioriteret penge til minimumsnormeringer i hverken kommunernes økonomi eller i finanslovsudspillet, men til gengæld har de gjort det til en del af de forhandlinger, der er i gang i Finansministeriet for tiden. Der er bare lige det, at puljen, som pengene til minimumsnormeringer skal komme fra, også skal bruges “til uddannelse, til grønne prioriteringer og til kultur”, som der står i finanslovsudspillet – og det er nogle vægtige ting, der også kræver penge, hvilket efterlader et spørgsmål om, hvor mange penge der bliver til minimumsnormeringer.

Og det kan faktisk ende med, at normeringerne kommer til at koste endnu mere, end man regner med i dag. I hvert fald kritiserer pædagogernes fagforening Bupl i disse dage kommunerne for at ville spare på daginstitutionerne. Ifølge deres gennemgang bliver der i 42 af landets 98 kommuner lagt op til at spare på daginstitutioner i de udspil til budgetter, der forhandles om for tiden. Det er et tal, man skal tage med en hel del forbehold. Især fordi kommunerne altså stadig forhandler om budgetterne, men også fordi kommunerne og Bupl ikke helt er enige om, hvad der udgør en besparelse.

Ikke desto mindre illustrerer de potentielle besparelser en vigtig pointe: Ifølge kommunalpolitikerne er daginstitutionerne ikke det velfærdsområde, der bløder hårdest, og ligesom på Christiansborg har de andre prioriteter. Lige nu ser kommunerne et større behov for at bruge penge på det voksende antal ældre og på det specialiserede socialområde. Og derfor frygter kommunerne også, at minimumsnormeringer vil binde velfærdskroner til daginstitutioner, så kommunerne tvinges til at spare på andre områder, der måske har mere brug for penge. En rundspørge fra TV 2 viste tidligere på året, at 56 af 66 borgmestre af den årsag var imod minimumsnormeringer, hvis der ikke fulgte en ekstra spand penge med.

Daginstitutionerne er altså langtfra det eneste velfærdsområde, der fattes penge. Så selv om det er et voksende folkeligt og politisk krav, er det svært at få råd til. Og i kommunerne, hvor de helst selv vil styre, hvad de bruger pengene på, ser de derfor minimumsnormeringer som et potentielt problem.

2. Der kommer flere børn, der skal passes

Noget tyder på, at det i de næste år bliver endnu mere besværligt at få råd til minimumsnormeringer. Det er nemlig ikke sådan, at der ikke bliver ansat pædagoger i disse år. I 2018 ansatte de danske kommuner 700 ekstra pædagoger. Det betød dog ikke, at normeringerne blev bedre af den grund, for i samme periode kom der flere børn, som skulle passes.

Den (glædelige) udfordring står daginstitutionerne også med de næste år, hvor de får endnu mere at lave, fordi vi bringer lidt flere børn til verden. Det betyder ifølge Krakas analyse, at minimumsnormeringerne i 2025 vil kræve 9.700 flere pædagoger end i dag, og så vokser prisen til over tre milliarder kroner om året.

De milliarder, som regeringen har givet kommunerne i økonomiaftalen, skal dække det demografiske træk, altså de udgifter, der kommer med befolkningsændringen. Derfor burde pengene også dække, at der kommer flere børn, og Bupl er godt gale, fordi de ikke oplever, at kommunerne rent faktisk bruger penge på det. Det kan kommunerne have deres grunde til, men det ændrer ikke på, at et voksende antal børn kun gør det dyrere at indføre minimumsnormeringer.

3. De nuværende normeringer er dårligere, end de ser ud til

Begynder man at se nærmere på selve opgørelsen af normeringerne, finder man nyt besvær og en potentiel ekstraregning ved minimumsnormeringer. Danmarks Statistiks opgørelse laves ved at dividere antallet af voksne med antallet af børn i institutionerne. Det betyder, at lederen, der måske bruger størstedelen af sin dag på kontoret, også indgår i statistikken. Det samme gør vikaren. Og den medarbejder, der ikke er på arbejde, fordi vedkommende er syg.

Derfor har SF og De Radikale krævet, at Finansministeriet skal finde en ny måde at tælle de voksne på. Det er der flere måder, man kan gøre på. Fraregner man lederne, stiger de nuværende normeringer til 3,6 i vuggestuer og 7,0 i børnehaver, hvilket vil få udgifterne til at vokse til to milliarder næste år og næsten 4,5 milliarder i 2025. Hvis man også tager højde for syge, vikarer, og at åbningstiderne de fleste steder er længere end arbejdstiderne, så begynder normeringerne at se dårligere og dårligere ud.

Problemerne med at opgøre normeringerne er ikke kun et besvær i form af ekstra omkostninger. Det illustrerer også, hvorfor det bliver svært at finde en model for minimumsnormeringer. I Halsnæs Kommune har de vurderet, at deres omkostninger ved minimumsnormeringer kan svinge med over 50 millioner kroner, alt efter hvilken måde man opgør normeringerne på. Det bliver altså ret afgørende, hvordan man rent teknisk skruer løsningen sammen. Især hvis det skal indfange den måde, som arbejdet organiseres på i institutionerne, eller årsagerne til institutionernes nuværende normering, som man skal ind og kompensere for.

Alt det får Kommunernes Landsforening til at sætte spørgsmålstegn ved, hvad normeringerne overhovedet siger om forholdene i daginstitutionerne. De argumenterer for, at daginstitutionernes kvalitet ikke kan kvantificeres og koges ned til et enkelt tal. Imens er det venstrefløjen og forældrene, der slås for minimumsnormeringerne og – lidt mod sædvane – diskuterer, hvordan man statistisk opgør vores velfærd.

4. Der mangler hænder

Alt tyder altså på, at det vil blive svært at finde penge til minimumsnormeringer, fordi det kan ende med at blive ret dyrt. Samtidig bliver det udfordrende at lave en model for normeringerne, som fordeler regninger og tilskud på en retfærdig og meningsfuld måde. Men alt det kan ende med at være lige meget, hvis der ikke findes en løsning på den sidste udfordring: Der er ikke hænder nok til at indføre minimumsnormeringer.

De seneste tre år er antallet af unge, der bliver optaget på pædagoguddannelsen, faldet. Alene på grund af det voksende antal børn, der kommer til verden, er det “en dybt kritisk situation”, siger Stefan Hermann, der er rektor for Københavns Professionshøjskole og formand for rektorerne i Danske Professionshøjskoler. Hvis målet om minimumsnormeringer skal nås, kræver det, at der i 2020 og 2021 er dobbelt så mange unge, der søger ind på pædagoguddannelsen, som der var i år. Selv med hjælp fra ufaglærte pædagogmedhjælpere vil det blive svært at nå.

Det har fået lektor Ole Henrik Hansen fra Danmarks institut for Pædagogik og Uddannelse (DPU) ved Aarhus Universitet til at kalde minimumsnormeringer for “en hullet spand”, fordi antallet af voksne er lige meget, hvis de ikke har fagligheden til at løfte opgaven. Og KL’s formand, Jacob Bundsgaard, siger endda selv til Politiken, at ekstra penge til minimumsnormeringer ikke hjælper meget, hvis der ikke er nogen at ansætte med de penge. Derfor vil KL styrke pædagoguddannelsen. Foreløbigt har uddannelses- og forskningsminister Ane Halsboe-Jørgensen sat 127 millioner kroner af til pædagoguddannelsen.

Og det er så der, forhandlingerne om minimumsnormeringer står. Fanget mellem gode intentioner og en besværlig virkelighed.