Send en tanke til Zetlands medlemmer

Artiklen her er ikke gratis, men du kan læse eller lytte, fordi Knud Anker Iversen er medlem af Zetland og har delt den med dig.

Her er en enkel idé, der kan vende udviklingshjælpen fuldstændigt på hovedet


Vores medlemmer foretrækker at lytte

De bedste idéer er ofte de enkleste. Den slags, som får os til at tænke: Hvorfor har jeg ikke tænkt på det noget før?

For eksempel Wikipedia. Pizzaudbringning. Airb’n’b. Post-it. Tape. Tøjklemmer. Pulverkaffe.

Jeg har i årevis haft en mappe med artikler om en idé, der er så enkel, at jeg næsten ikke kan tro på, at den virker. En idé, som ikke handler om at forbedre overfladiske daglige gøremål, men om noget langt mere fundamentalt: fattigdom.

Og nu ringer alle alarmklokker selvfølgelig: en enkel løsning på fattigdom? Efter 70 års nødhjælp må man næsten konkludere, at den ikke findes.

Alligevel er min mappe vokset støt i de senere år, og hver gang har endnu en undersøgelse vist, at idéen virker.

Den udgør et radikalt brud med den måde, vi i årtier har ydet udviklingshjælp på. Den får os til at spekulere, og hvis den virker, vil den vende hjælpearbejdet fuldstændig på hovedet. Og det er – netop nu, hvor opbakningen til udviklingshjælp er uhørt lav – nok nødvendigt.

Idéen kan sammenfattes i ét ord: kontanter.

Lad være med at give fattige mennesker en ko eller en skoleuniform. Giv dem ikke mad, insektnet, mikrolån eller uddannelsesprogrammer. Giv dem penge.

Betty Okello er 31 og bor sammen med sin mand Wilson og sine seks børn i Olwa, en lille landsby i Uganda. Bettys hus havde i 2016 stråtag, og derfor blev hun anset for ‘fattig nok’ til at deltage i et kontantprogram gennemført af den amerikanske hjælpeorganisation GiveDirectly. Hun modtog 1.000 dollars i tre rater.

Og det var så det. Betty modtog 1.000 dollars uden forpligtelser af nogen art.

For de første penge købte hun sengetøj og tre små grise. Den anden rate brugte hun til at købe et stykke jord. Og den tredje gik til skolepenge og skolebøger til børnene.

Nu tænker du måske, at Betty brugte sine penge på ting, som i forvejen er klassikere inden for udviklingshjælpen. Hvilke udviklingsorganisationer deler ikke kvæg eller skolebøger ud? Men det fine ved idéen er, at kontanterne satte Betty i stand til selv at vælge, hvad hun havde brug for, i stedet for at lade en ekspert vurdere, hvad hun kunne behøve.

Det er nemlig ikke alle ugandere, der ønsker sig tre smågrise.

I den ugandiske landsby Magara bor der for eksempel en anden Betty – Betty Aumo på 23 år – som modtog præcis den samme sum i kontanter. Hun købte også sengetøj for den første rate af beløbet og betalte desuden en udestående lægeregning. For anden rate købte hun bølgeblikplader for at lægge tag på sit hus, frø til sin køkkenhave og en ko, hvis mælk hun nu sælger på markedet.

Hvad enten det drejer sig om en ko eller et stykke jord, giver kontante udbetalinger fattige mennesker mulighed for at investere. Og for at træffe beslutninger, der kan hjælpe dem selv og deres familie ud af fattigdomsspiralen.

Jo, fattigdom er et komplekst problem, som har alle mulige dybereliggende årsager: dårlig politisk ledelse, korruption, konflikter for bare at nævne nogle. Men fattigdom er også bare mangel på penge.

Historien om, hvordan Betty og Betty har brugt deres penge, er naturligvis anekdotisk. Men der findes også videnskabelige beviser for effekterne af en sådan form for udviklingshjælp.

Mexicanske familier, ghanesiske bønder, kenyanske landsbyboere, malawiske skolepiger, flygtninge fra Uganda – overalt ser det ud til, at de har fordel af kontante donationer.

Og i kraft af teknologisk videreudvikling – for eksempel penge via mobiltelefonen – kan vi både lettere og billigere overføre pesos og shilling til de fattige.

Det er derfor heller ikke overraskende, at mennesker, der får valget mellem hjælp i naturalier og kontanter, i vid udstrækning vælger det sidste. Kontante penge giver frihed til at investere på en måde, man selv finder praktisk. I en undersøgelse fra Indien valgte hele 95 procent af de adspurgte kontanter.

Som en forsker sagde til mig: “Kontanter er det nye sort.”

“Hov, vent lige et øjeblik,” tænker du måske. “Der er vel altid en dranker imellem eller en eller anden, der køber sig et tv-apparat i stedet for et insektnet.” Jeg har hørt en historie om en mand, som lod sig køre rundt i taxi to dage i træk og overnattede på et dyrt hotel, så han for en kort stund kunne føle sig som konge af landsbyen.

Men det er undtagelser. Undersøgelse efter undersøgelse har vist, at langt de fleste bruger pengene ansvarligt. Mænd som kvinder. I visse undersøgelser ser det ud til, at folk drikker og ryger mindre, efter at de har fået penge mellem hænderne.

I et eksperiment gav forskere 200 dollars i kontanter til den mest utilregnelige gruppe, man kunne forestille sig: narkomaner og gadekriminelle i Liberias slum. Forskerne forventede det værste: De 200 dollars ville blive brugt på alkohol, narko og våben. Men hvad skete der? De fleste brugte pengene på fødevarer og tag over hovedet eller på selv at oprette en lovlig virksomhed.

Men bliver mennesker så ikke dovne af at få penge, så de bare slår ud med armene og daser under et træ hele dagen?

Heller ikke her foreligger der beviser. Voksne mennesker vil arbejde lige så mange eller endda flere timer, når de har modtaget en kontant donation. Pengene sætter dem måske i stand til at købe kvæg eller butiksinventar, så de kan skaffe sig arbejde, som de ikke havde tidligere. Når mennesker vælger at arbejde mindre, er det normalt ældre mennesker eller personer, der har ansvaret for en husstand.

Hvad så med inflation eller faldende løn? Det er der intet, som taler for. Kontanter stimulerer den lokale økonomi. I Libanon fik omkring 90.000 syriske flygtninge for eksempel hver 575 dollars til at holde sig varme i den barske vinter i 2013. For hver dollar, de syriske flygtninge modtog, blev der ført 2,13 dollars tilbage til den libanesiske økonomi.

Hidtil har jeg fremstillet kontanter som et vidundermiddel. Og der er en vis sandhed i det, men verden er selvfølgelig ikke så sort/hvid.

For den ene kontantdonation er ikke som den anden. Der findes kontantprogrammer, som kun uddeler penge til kvinder, andre stiller bestemte krav til modtagerne eller kombinerer kontanter med uddannelse eller terapi.

Først og fremmest er det vigtigt at huske, at en række undersøgelser viser, at man ved at give kontanter til en del af en landsby kan skabe problemer, for eksempel ved at få fødevarepriserne til at stige, eller fordi de naboer, der ikke får kontanter, bliver mere utilfredse med deres liv.

Desuden er det stadig uklart, om effekterne af kontante donationer også holder stik på længere sigt. En undersøgelse fra Nicaragua viser stadig efter ti år gode resultater. En undersøgelse fra Ecuador viser en beskeden forbedring. Men der er på det seneste også dukket undersøgelser op, der viser, at virkningen fortager sig over tid.

Forskeren Chris Blattman – der har kaldt sig selv Mister Cash og cashionista – udsender i år en rapport om effekterne af et kontantprogram i Uganda, ti år efter programmet blev søsat.

Rapporten er ikke tilgængelig endnu, men i et interview lader Blattman skinne igennem, at langtidseffekterne er skuffende. Efter to og fire år leverede kontantgruppen spektakulære resultater sammenlignet med kontrolgruppen. Men efter ti år blev en del af kontantmodtagerne overhalet af de almindelige landsbyboere. Det kan skyldes en spillover-effekt, hvor de landsbyboere, der ikke modtager kontante donationer, profiterer indirekte på investeringer, der foretages af modtagerne. Men det kan også tænkes, at kontantdonationerne forstærker folks indkomstvækst, men at den sikkert ville være kommet, hvad enten de havde fået pengene eller ej.

Blattman har tidligere omskrevet kontantdonationernes succes sådan her: “Det stinker sikkert mindre end de andre ting, vi foretager os. Men det siger heller ikke så meget.”

Det, Blattman siger, lyder helt enkelt. Men er det rigtigt?

Det er der i virkeligheden ikke nogen enkelt organisation, som måler på. Og dermed blander vi i virkeligheden en masse ting sammen.

Først lidt kontekst. Effektiviteten af vores udviklingshjælp bliver sædvanligvis målt af hjælpeorganisationerne selv eller af uafhængige evalueringsbureauer. Der bliver tit opstillet omfattende forandringsteorier, som lægges til grund for måling og evaluering.

Med en nulpunktsmåling (hvordan er tilstanden, før vores hjælp bliver sat ind?) kan organisationerne vise, hvor mange flere piger der går i skole efter deres hjælpeprogrammer; hvor mange mødre der nu får hjælp af en jordemoder; eller hvor mange færre malariainfektioner der forekommer. Og man indsamler kvalitative data gennem samtaler med modtagere af hjælpen.

Denne evalueringsmetode har sine begrænsninger. Forestil dig, at du deler myggenet ud, og at antallet af nye malariatilfælde et år senere falder drastisk. Almindelig sund fornuft vil indikere, at faldet i antallet af nye malariatilfælde skyldes udviklingshjælpen. Men hvordan kan du med sikkerhed vide, at myggenettene er årsagen? Måske var det helt tilfældigt eller et dårligt år for malariamyggene. Om forbedringen også var indtruffet uden din hjælp, kan du med den målemetode ikke sige med nogen sikkerhed.

Stadig oftere bliver der da også gennemført eksperimenter med effekterne af hjælpen: En gruppe får hjælp, mens en anden og sammenlignelig gruppe ikke får. Så kan man med større sikkerhed sige, om uddeling af skolebøger bidrager til at forøge elevernes præstationer, eller om ormekure forøger elevernes fremmøde i skolerne.

På den måde kan man i bedste fald måle, om hjælpen er effektiv. Lad os tage et eksempel: Vi tager to sammenlignelige landsbyer. Lad os kalde dem Cow City og Control City. Vi yder udviklingshjælp til Cow City – det kan være undervisning, myggenet eller kvæg – men ikke til Control City.

Efterfølgende måler vi på fattigdom, ernæring og skoledeltagelse i begge landsbyer og siger: Forskellen mellem disse to landsbyer svarer til effekten af vores hjælp.

Men hvad nu, hvis vi gav Cow City hjælp – uddannelse, myggenet og kvæg – og et tilsvarende beløb i kontanter til den sammenlignelige landsby Cash City? I Cow City får folk altså en ko, mens de i Cash City får de 200 dollars, koen koster, i kontanter. Sammenligner vi derefter landsbyerne på områder som fattigdom, ernæring og alt muligt andet, vil forskellen mellem dem vise den virkelige effekt af vores hjælp.

Tiøren faldt ikke hos mig med hensyn til kontante donationer, før jeg hørte historien om Cow City og Cash City. Det er ikke væsentligt, hvilken virkning vores hjælp har i forhold til ingen hjælp, men derimod, hvilken virkning den har i forhold til kontant hjælp. Kun ved at se på det på den måde kan jeg afgøre, hvor stor et hjælpeprograms merværdi er i forhold til kontante donationer. Dets virkelige merværdi.

Den ubehagelige sandhed er, at merværdien ofte slet ikke er der. I mange tilfælde klarer Cow City sig ikke bedre end Cash City. Og ofte gør Cash City det ligefrem bedre.

Det kommer sig af, at hjælp i naturalier ofte er rigtig dyr. Tag for eksempel kvæg, når nu vi er i Cow City. Mange hjælpeorganisationer giver fattige familier en ko plus undervisning i, hvordan man kan tjene penge på sine dyr. Koen alene koster måske et par hundrede dollars, men i kraft af udvælgelse af familier, håndtering af donationer, transport af dyr og undervisning kan omkostningerne til en enkelt familie skyde kraftigt i vejret.

I Indien giver ngo’en Bandhan for eksempel 331 dollars ud, hver gang 166 når frem til en fattig familie. Og det er endda billigt sluppet. I Rwanda koster det hjælpeorganisationen Heifer International 3.000 dollars at give en drægtig ko plus undervisning til en fattig familie. Det reducerer selvfølgelig familiens fattigdom, for én ko er bedre end ingen ko, og Cow City gør det altså bedre end Control City.

Men hvad nu, hvis man uddelte de 3.000 dollars i kontanter til den fattige familie? Så ville den kunne købe ti køer. Eller endnu bedre – ti fattige familier ville hver kunne købe en ko. Med andre ord: Cash City gør det bedre end Cow City.

Undersøgelser fra Verdensfødevareorganisationen viser for eksempel, at kontante donationer i Etiopien er 30 procent mere effektive end uddeling af madvarer. Og en undersøgelse fra fire fødevarehjælpeprogrammer i Ecuador, Niger, Uganda og Yemen viser, at der kunne hjælpes 18 procent flere mennesker, hvis man gav dem kontanter frem for fødevarer.

Hvis vi på den måde tager kontante udbetalinger som udgangspunkt for sammenligninger med andre hjælpestrategier, må vi næsten spørge os selv: Er det, vi gør, beviseligt bedre end kontante donationer?

Svaret på det spørgsmål vil ofte blive nej. Men sommetider også ja. For selvfølgelig kan kontanter ikke løse alle problemer. Kontanter kan ikke sikre, at forsyninger og undervisning og sundhedspleje – det, som økonomerne kalder public goods – er af god kvalitet. Eller at en korrupt regering ikke modvirker befolkningens interesser.

Derfor er der gode grunde til ikke at gennemføre alle hjælpeprogrammer via kontante udbetalinger. Der er også brug for hjælp af en art, som kan håndtere den politiske dimension af udviklingen.

Men i mange tilfælde er der ingen gode grunde. At tage kontante donationer som udgangspunkt burde derfor betyde, at en god del af vores hjælp bliver kigget grundigt efter.

Så hvorfor har kontante udbetalinger ikke helt overtaget udviklingshjælpen?
Siden 2010 er antallet af hjælpeprogrammer i Afrika syd for Sahara fordoblet. I 40 lande uddeler man nu kontanter. Omkring halvdelen af de programmer bliver gennemført via hjælpeorganisationer. Omkring tre fjerdedele bliver helt eller delvist betalt med udviklingshjælp.

Og alligevel indgår der i 99 procent af al hjælp ikke kontanter.

Samtidig cirkulerer der milliarder i hele sektoren. I 2016 var de rige landes officielle udviklingsbudgetter tilsammen på 142,6 milliarder dollars. Og dertil kommer al den privatfinansierede hjælp. Hvor meget det præcis drejer sig om, ved ingen, men tallet anslås til mindst 45 milliarder dollars. Og så er der nødhjælpen, som udgør omkring 27 millioner dollars. En af de største finansieringskilder til godgørende formål har vi ikke engang nævnt: Golfstaternes indbyggere donerer anslået mellem 230 og 560 milliarder dollars om året.

At det stadig er så lille en del af pengene, der går til kontante donationer, er måske ikke så mærkeligt, når man tænker på, at de kontante udbetalinger er i total modstrid med den måde, vi i 70 år har ydet udviklingshjælp på: Vi ved, hvordan tingene er, har udviklingseksperter og udlånere sagt igennem årtier. Vi har undersøgt det, vi har erfaringen, og vi ved derfor, hvordan vi skal gøre jeres liv bedre.

Kontante udbetalinger vender den tankegang 180 grader: Ikke vi, men I ved bedst, hvordan I kan kæmpe jer ud af fattigdommen. Denne radikale ændring af tankesættet er en af grundene til, at der stadig er stor modstand mod kontantløsninger.

I virkeligheden er kontante udbetalinger en provokation af alle de eksperter, der er uddannet til at forstå den komplekse fattigdomsproblematik. De lærer at bruge ord som ‘holistisk tilgang’, ‘kapacitetsopbygning’ og ‘kontekstafhængighed’. Og kontanter passer dårligt sammen med de begreber.

Kontanter er noget ganske enkelt, som kun kræver et minimalt engagement fra vestlige hjælpearbejderes side. I kraft af kontantudbetalingerne bliver en god del af vores hjælpearbejdere i realiteten overflødige. Det er et anslag mod udviklingsarbejdernes professionalitet.

“Giv ikke en mand en fisk, men lær ham at fiske,” lyder en kendt kliché fra udviklingsverdenen. Men måske kan manden ikke lide at fiske. Måske er manden vegetar. Og måske har en mand – eller en kvinde – langt bedre måder at bruge de penge på, som fiskekurset ville koste.

Måske tænker du nu, at de indvendinger er rent teoretiske – men det er de ikke. På Filippinerne så jeg med egne øjne, hvordan hjælpeorganisationer et år efter tyfonen Haiyan betalte for en masse nye fiskerbåde. Og selvfølgelig var der mange fiskere, som kunne have brug for en ny båd. Men jeg talte også med Marilyn Amparado, der fortalte, at hendes mand før tyfonen havde tjent sine penge som chauffør. En reparation af bilen ville virkelig kunne forbedre familiens indkomst. “Men alle organisationerne køber fiskerbåde. Vi har ikke brug for nogen fiskerbåd, men for nye hjul til bilen.”

Hjælpeorganisationerne skal stå til ansvar for hver krone, de modtager – ellers får de ingen støtte det følgende år. Det tager tid, penge og arbejde, og de må tit fokusere mere på at holde donorerne tilfredse end på modtagernes behov. Den regnskabsaflæggelse bør ikke ske på de fattiges bekostning, men på de velhavende regeringers, som holder hjælpeorganisationerne kørende.

Det hele er fra mit synspunkt soleklart: Kontante udbetalinger må være sammenligningsgrundlaget i forhold til andre hjælpeformer.

Det er et enormt paradigmeskift, men der er behov for det. Mange er (med rette eller urette) skeptiske over for hjælpeorganisationernes arbejde.

Og det er de skeptiske borgere, der stiller de gode spørgsmål. Giver hjælpen mening? Hvad nytter den? Hvor og hvorfor er den berettiget?

Donation af kontanter er et svar på nogle af de spørgsmål. Det er en simpel og gennemskuelig metode, og der er bedre bevis for dens effektivitet end for de fleste andre hjælpeformers.

Så hvorfor ikke sige: Vi giver kontant hjælp, medmindre der er gode grunde til ikke at gøre det?

EU gav i 2015 et bidrag til diskussionen ved at opstille en retningslinje for nødhjælp, hvori der står: “Vi bør altid stille spørgsmålet: Hvorfor ikke kontanter?”

Artiklen har tidligere været bragt i det hollandske medie De Correspondent og er oversat fra hollandsk af Ole Lindegård Henriksen.