Artiklen her er ikke gratis, men du kan læse eller lytte, fordi Gitte Loeyche er medlem af Zetland og har delt den med dig.

"Ja, nogle gange mener jeg, at jeg ved bedre end politikerne." Hvad embedsmænd kan fortælle om den magt, de har

MAGTMed embedsmændenes egne ord. Illustration: Marie Boye Thomsen for Zetland

Vores medlemmer foretrækker at lytte

Zetlands medlemmer kan høre alle vores artikler som lyd - oplæst af skribenterne selv. De fleste foretrækker at lytte i vores app, hvor man får den bedste oplevelse. Men du er velkommen til at lytte med her.

Derfor skal du læse denne artikel

Meget kan tyde på, at statsminister Mette Frederiksen har besluttet sig for at tage et opgør med det traditionelle embedsværk i centraladministrationen. Men hvad består embedsværkets magt egentlig i? Og hvem bestemmer mest – politikerne eller embedsmændene? Det har vi spurgt en række embedsmænd om. Her fortæller de – anonymt – om magten med deres egne ord.

Embedsmændene er ikke så vilde med, at jeg bliver ved med at spørge ind til deres magt’. Jeg har det lidt blandet med det ord,” sagde én for eksempel til mig, da han stod i sit køkken og bryggede te til de chokoladespecier, han bød mig på en aften for et par uger siden. Men vi har stor indflydelse,” sagde han så. Det har du ret i.”

Manden i køkkenet er en af de i alt 15 embedsmænd, jeg har talt med over de seneste uger. De tæller tidligere og nuværende medarbejdere i departementer i forskellige ministerier og i statslige styrelser – det, der med ét ord kaldes centraladministrationen. De udgør en lille del af de hundredvis (tusindvis, hvis man tæller alle institutioner med) af jurister, økonomer og andre medarbejdere, der hver dag svarer på faglige spørgsmål fra Folketinget, orienterer ministeren om op og ned i lovforslag, kommer med forslag og modeller til, hvordan ministeren kan få sin politik igennem, og laver juridiske vurderinger af, hvad der kan lade sig gøre. Og hvad der ikke kan.

De er alle en del af det statslige embedsværk. Det værk, der holder en del af demokratiet på benene, en slags stille hær, der sjældent står frem i offentligheden, men i stedet arbejder bag de politiske kulisser og (utrætteligt, virker det til) giver deres faglige viden og vurderinger til den minister, der sidder på deres område.

Men hvor stor er deres magt egentlig? Det er nemt at få indtryk af, at den er betydelig. I hvert fald hvis man skal tro de mange analyser, der er dukket op i medierne i kølvandet på statsminister Mette Frederiksens strategiske ændringer i embedsværkets struktur. I efteråret var jeg en af mange journalister, der var mødt op på Christiansborg for at følge et samråd, hvor statsministeren skulle forsvare udnævnelsen af en ny stabschef – hendes betroede politiske rådgiver Martin Rossen. Med udnævnelsen satte statsministeren en af Socialdemokratiets strategiske spydspidser ind i en nyoprettet embedsmandsstilling, og Rossen fik endda sæde i to af landets mest magtfulde udvalg, når det kommer til at gennemføre politik: økonomi- og koordinationsudvalget.

Senest har hun udnævnt en ny departementschef i Statsministeriet, Barbara Bertelsen, der er en kvinde, der siges at være optaget af at gøre op med en kultur, hvor embedsværket spænder ben for politikernes visioner,” som der stod i en analyse i dagbladet Information. Bertelsen har ry for at få ting til at ske, og det er tilsyneladende det, der er Frederiksens mål: at få friere rammer til at gennemføre sin politik. Statsministeren har bedt alle ministre svare på, hvad de vil nå på deres fire år ved magten – og forklaret det initiativ med, at politik ikke skal gå tabt i administrations- og driftsopgaver. Driften er en nødvendig opgave, man ikke må tage let på, men det er ikke den vigtigste opgave. Det er at forandre, for det er det, politik handler om,” som Frederiksen sagde til Politiken i december. Samme avis har beskrevet, at statsministerens ambitioner er stærkt inspireret af forhenværende premierminister i Storbritannien Tony Blair og hans højre hånd Jonathan Powell. Avisen spurgte i et interview selvsamme Powell, hvilke råd han havde givet stabschef Martin Rossen og klimaminister Dan Jørgensen, da de to besøgte Powell i efteråret 2019. Powell svarede, at hans råd blandt andet havde lydt: Vær sikker på, at du kan få jeres prioriteringer gennem embedsværket (…) Du skal presse den maskine efter bedste evne.”

Men hvad siger det danske embedsværk selv om deres magt? Og hvordan oplever de deres forhold til politikerne? Det har jeg spurgt en række embedsmænd om. Her kommer deres bud. Fortalt med deres egne ord.

Om stærke og svage ministre

At der er forskel på mennesker (og på chefer), kommer næppe som en overraskelse. Alligevel er det noget af det, de fleste embedsmænd begynder med at fortælle: at ministerens personlighed og tilgang til embedsværket har ret stor betydning for deres arbejde. For eksempel om det er en minister, der trawler sig igennem alle lange notater, eller om det er en minister, der helst vil nøjes med kortere orienteringer. Om det er en minister, der møder op med gennemtænkte planer for sit område, eller om det er en minister, der tager mindre initiativ. Og ikke mindst om det er en minister, der kommer med stor tillid til embedsværket – eller det modsatte.

Jeg har oplevet ministre, der overlod meget til embedsværket. Også så meget, at jeg har måttet råbe vagt i gevær. Det kan være i situationer, hvor ministeren udstikker meget få retningslinjer og forventer, at de konkrete initiativer kommer fra embedsværket. Men når der er tale om vigtige sager for samfundet, er det afgørende, at man får en grundig diskussion med ministeren.”
Tidligere departementschef

Der er stor forskel på ministrene og på, hvor mange idéer de har til, hvad de vil gennemføre. Vi bruger meget tid og mange kræfter på at studere, hvad en regering vil, for eksempel ved at læse deres regeringsgrundlag meget grundigt igennem. Men hvis der dukker en svag minister op eller en minister, der ikke rigtig har nogen idéer, så genererer vi idéerne, det er en del af vores job.”
Højtstående embedsmand i Beskæftigelsesministeriet

Der findes en fortælling om, at embedsmændene kører rundt med deres ministre. At de vigtige beslutninger i virkeligheden træffes af embedsværket. Min oplevelse er, at sådan forholder det sig bestemt ikke. Embedsværket gør meget for at please den til enhver tid siddende minister. Det er muligt, at embedsværket tidligere var stærkere end politikerne, men i dag er det min klare opfattelse, at det er politikerne, der har bukserne på. Det skyldes formentlig, at der er kommet en ny klasse af politikere, som er langt mere professionelle, end politikere var, dengang historien om embedsværkets dominans blev skrevet.”
Embedsmand i større ministerium

Jeg sad i et møde engang med ministeren, hvor vi havde vurderet et lovforslag, og vores faglige vurdering var, at det ikke ville virke på den måde, man ønskede. Men der sagde ministeren og den særlige rådgiver, at de stadig mente, at det var et godt forslag. Det var klar tale, og selv om vi var to embedsmænd, der talte lodret mod forslaget, traf ministeren en politisk beslutning. Og så fulgte vi den.”
Højtstående embedsmand i Beskæftigelsesministeriet

I nogle sager er det mig, der kommer med et forslag til, hvilken holdning ministeren skal have i et bestemt spørgsmål. I sidste ende er det selvfølgelig ministeren selv, der bestemmer. Men det er mig, der kommer med forslaget – selvfølgelig med respekt for, hvilken minister der sidder. Der kan godt komme nogle kommentarer til mit forslag, når det kører op gennem systemet, og inden det lander på ministerens bord. Men det betyder jo ret meget, hvad udgangspunktet er.
Embedsmand i Miljø- og Fødevareministeriet

Hvis en minister kommer med en meget konkret ting, der skal gennemføres, for eksempel tidlig tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet, sætter vi gang i det lynhurtigt. Samler en 10-12 mennesker, der ikke laver andet. De arbejder med, hvad regeringens mål er, og hvordan man kan gøre det. De går helt ned i detaljerne, laver ti forskellige modeller og gennemanalyserer og regner på det hele. Og snakker med ministeren, om det er det, han vil.
Højtstående embedsmand i Beskæftigelsesministeriet

Om at sige ministeren imod

Når en embedsmand begynder i et ministerium, får han eller hun en lille hæftet bog foræret. Den hedder Syv centrale pligter’, og en embedsmand, jeg mødtes med på en café i Indre København, havde taget et eksemplar med til mig. Den understreger først og fremmest en pligt til altid at handle inden for lovens rammer – og ikke mindst en forpligtelse over for både sandhed og faglighed. Og så er det også en embedsmands job at servicere den til enhver tid siddende minister. Yes, minister,” siger de.

En relation mellem en minister og en departementschef er tæt, og hvis man ikke har en god kemi, bliver det bøvlet. Jeg synes ikke, jeg kan huske, at jeg har været udsat for, at ministeren insisterede på noget, hvor jeg synes, at jeg var nødt til at sige klart nej. Men jeg har prøvet, at ministeren var i gang med noget, jeg syntes var dumt. Så blev jeg lidt stædig og blev ved med at bringe det op, indtil ministeren sagde: Nu gider jeg ikke høre på det mere, nu gør vi det her.’ I sidste ende er det jo dem, der bestemmer.”
Tidligere departementschef

Jeg har oplevet, at en minister var utilfreds med vores beregninger af, hvor godt en lovændring havde virket. Vi havde lavet en beregning på, hvor mange flere der ville komme i arbejde på grund af ændringen, og resultatet var noget lavere, end de havde regnet med. Det blev de sure over. Men vi holdt fast. Og det måtte de så æde.”
Højtstående embedsmand i Beskæftigelsesministeriet

Vi havde engang en minister, der ville lave en ret markant ændring på vores område og stramme nogle regler. Vores vurdering var, at det ville få stor indflydelse på den danske økonomi og konkurrenceevne og betyde, at virksomheder måtte flytte ud af landet. Ministeren ville gå meget vidt, og vi blev bekymrede, så vi trak i bremsen. Vi arbejdede stadig efter ministerens ordrer, men vi arbejdede i slowmotion, kan man sige. Det gjorde vi, indtil der kom en minister, der ikke insisterede på lige præcis dén ændring.
Kontorchef i styrelse

Jeg oplevede, at der var meget stor tillid mellem politikere og embedsværk. Hvis nogle ville gå politisk ud med noget, jeg syntes var fagligt forkert, havde jeg en klar fornemmelse af, at jeg ville kunne stoppe det. Det ville jeg i øvrigt også føle, at jeg burde – også selv om de blev sure. Det er også opgaven at beskytte ministeren fra at gå ud og sige noget, der er forkert.”
Tidligere embedsmand i styrelse

Om at vinkle på den rigtige måde

De embedsmænd, jeg har talt med, sidder med mange forskellige opgaver. De finder på konkrete forslag til at føre ministerens politik ud i livet, svarer på spørgsmål fra ordførere eller udvalg i Folketinget og laver analyser som baggrund til lovændringer eller forhandlinger. De fortæller, at deres arbejde altid skal godkendes af flere led og chefer – en embedsmand i en styrelse fortalte mig endda, at han engang fik lyst til at tælle, hvor mange led der egentlig var mellem ham og ministeren: 13, kom han frem til. Men selv om der er lang vej fra en menig medarbejders research og arbejde til ministerens skrivebord, arbejder embedsmændene alligevel med endestationen for øje.

Vi ved godt, hvad ministeren vil, og det farver vores arbejde. Det siver ligesom fra toppen og ned igennem lagene i embedsværket. Jeg er økonom, og jeg arbejder med tal, men selv med tal skal man jo tage stilling til, hvilke man skal bruge, og hvilke der skal renses fra. Jeg er jo med til at beslutte, hvordan vi opgør tallene, og derfor har jeg indflydelse. Men jeg arbejder altid med sandheden for øje.”
Embedsmand i styrelsesfunktion

En god embedsmand har også politisk tæft. Jeg synes, at jeg ville være en dårlig embedsmand, hvis jeg sad og skrev den samme sag til en rød og en blå minister. Opgaven er at levere til den minister, der sidder. Men også gøre dem opmærksomme på, hvad de vælger fra.”
Embedsmand i Børne- og Undervisningsministeriet

Det har jo en betydning, hvordan man skærer sagerne, og hvilke vinkler man fremhæver. Om man konkluderer eller anbefaler det ene eller det andet. Der er mange forskellige måder at bruge tal og baggrundsrapporter på. Min oplevelse er, at man starter med at kigge på det politiske resultat, ministeren ønsker – og så finder man en måde at argumentere for det på. Det handler jo om at få sager igennem, og jo tættere man kommer på noget, der bliver godkendt første gang, jo hurtigere kan man komme videre til næste sag.”
Tidligere embedsmand i blandt andet Erhvervsministeriet

Man tænker jo over, hvordan man får fortalt den rigtige historie. Det er det, der bliver kaldt politisk tæft. Hvad skal jeg slå på, for at sagen går igennem? Hvordan skal jeg vinkle det, for at departementet synes, at det er det helt rigtige for ministeren?”
Embedsmand i styrelse

En styrelse sidder jo mest af alt med en stor faglighed. Men jo tættere man er på departementet, jo mere hensyn skal vi tage til, hvad ministeren mener. Hvis ministeren ikke har en grøn profil for eksempel, lægger man mindre vægt på at fremhæve de grønne aspekter i et input til ministeren, men fokuserer måske nærmere på konkurrence og på effektivitet. De grønnere elementer putter man så længere ned i teksten. Det er selvfølgelig en slags sproglig manipulation, men det er vores opgave at vinkle det, så det rammer ministerens ambition.”
Kontorchef i styrelse

Om systemets magt

Selv om de fleste embedsmænd, jeg har talt med, ikke føler, at de selv sidder med stor magt, er de enige om, at embedsværket som hele er magtfuldt. Det er med andre ord summen af de mange embedsmænd, der har betydning, siger de: Det er systemet, der har magt.

Jeg tror, at de ministre, jeg har arbejdet under, har været lidt trætte af, at embedsværket kan være nejhat-agtige. Men som embedsmand skal man tage hensyn til vildt mange regler, ordninger, gamle aftaler og alt muligt andet. Der er bare nogle grunde til, at tingene er, som de er. Og når man så kommer ind som minister og pludselig forstår de grunde, tænker de, at det måske er meget godt. Det er nemmere at stå udenfor og tænke, at noget er for dårligt.”
Embedsmand i Børne- og Undervisningsministeriet

Ministeren dækker et kæmpestort område. I vores departement er vi flere hundrede mennesker. Det er umuligt for ministeren at sætte sig ind i det hele og have en holdning til alt. Derfor udvælger de ofte nogle sager, og resten sørger vi for. På den måde kan man godt sige, at ministeren repræsenterer embedsværket, men at embedsværket selvfølgelig respekterer den siddende ministers linje. Men en minister kan ikke bare ændre en kurs 100 procent.”
Embedsmand i Miljø- og Fødevareministeriet

Embedsværket er ikke specielt gode til eller specielt glade for at tænke nyt. Vi vil allerhelst putte nye problemer ind i de kasser, vi allerede har. Det betyder, at nogle af de forandringer, en politiker kan forsøge at drive igennem, godt kan støde på grund, fordi embedsværket simpelthen er for fodslæbende – eller for fantasiløst – til at gennemføre det i praksis. Det betyder også, at det forarbejde, embedsværket laver, når en minister skal træffe beslutninger, er stærkt påvirket af den måde, man plejer at gøre tingene på. På den måde udøver embedsværket magt ved på forhånd at indskrænke ministerens handlemåder, idet man kun identificerer de løsninger, som passer med embedsværkets måde at tænke på. Ligesom man som oftest identificerer en række forskellige løsninger, men indstiller, at ministeren vælger en af disse.”
Embedsmand i større ministerium

Jeg er blevet overrasket over, hvor mange vigtige beslutninger der kommer fra et oplæg fra embedsværket på skrift til godkendelse hos ministeren. Og som så bliver godkendt. Jeg ved ikke, om det er et udtryk for, at embedsværket har for meget magt, måske er det bare et udtryk for, at vi er gode til at forstå de politiske ønsker, der er. Øvelsen er jo at ramme, hvad ministeren kunne tænke sig, også selv om han ikke nødvendigvis ved så meget om området.”
Embedsmand i mindre ministerium

Jeg kan godt nogle gange synes, at vi embedsmænd ved bedst. Vi er eksperter på vores område og har ofte arbejdet med det i årevis. Så ja, nogle gange mener jeg, at jeg ved bedre end politikerne. Selv om jeg godt kan høre, at det lyder lidt arrogant.”
Kontorchef i styrelse

Jeg tror, vi nok skal være glade for, at ethvert modelune, en minister eller en toneangivende politiker har, ikke straks sætter sig igennem i hele samfundet. Det, at forandringer er svære at drive igennem, tjener i sig selv til at bremse nogle af de forslag, som ikke er tænkt ordentligt igennem.”
Embedsmand i større ministerium

Hvis du har spørgsmål til embedsværkets arbejde, kan du stille dem til Jørgen Rosted, der var departementschef i Erhvervsministeriet fra 1993 til 2001. Han er desuden en af forfatterne til bogen Hvem har ansvaret? – Revner og sprækker i det danske embedsmandssystem’ fra 2016. Den skrev han sammen med tidligere departementschef i Skatteministeriet Peter Loft. Jørgen Rosted har lovet at holde øje med bidragssporet i løbet af dagen. Tak for det, Jørgen.

Ved du, hvorfor Zetland findes?

Vi følger otte enkle principper, der hjælper med at skabe plads til fordybelse og omtanke i en verden, der mangler præcis dét.

– Lea Korsgaard, medstifter og chefredaktør

Vis mig Zetlands principper

I dag læser vores medlemmer: