Vores medlemmer foretrækker at lytte
“”
—
Derfor skal du læse denne artikel
Offentlige milliardprojekter har det med at blive både dyrere og mere langsommelige end planlagt i Danmark. Men da et af danmarkshistoriens største motorvejsbyggerier, Holstebro-motorvejen, åbnede sidst i september, skete det både billigere og hurtigere end planlagt. Jonathan Tybjerg gik på jagt efter et svar på hvorfor.
Da transportminister Ole Birk Olesen den 29. september klippede en rød snor over i et stort vejkryds i den nordlige del af Holstebro, åbnede han, hvad der kan virke som lidt af et mirakel.
Holstebromotorvejen, der nu løber 39 kilometer ned forbi Herning, er nemlig blevet færdig tre måneder før tid – og kommer efter alt at dømme til at blive næsten en milliard billigere end planlagt.
Og det kan man jo mene er, som det burde være, men det er bare ikke sådan, det oftest er. Gennemgange fra den danske professor ved Oxford University Bent Flyvbjerg viser, at ni ud af ti store anlægsprojekter overskrider både budgetter og deadlines.
Man skal ikke grave dybt for at finde aktuelle eksempler. Aarhus Letbane blev budgetteret til 2,8 milliarder, men endte med at koste 3,9 milliarder. Store dele af projektet har været forsinket, og for eksempel blev strækningen til Odder først åbnet i starten af september, et år senere end planlagt.
I København har det nye metrobyggeri ved navn Cityringen sprængt både budget og tidsramme. Oprindelig var planen, at Cityringen skulle være klar til brug til december, men det kommer tidligst til at ske i juli 2019.
Og allerede inden man er gået i gang med at bygge Femern-forbindelsen, danmarkshistoriens største anlægsprojekt med et budget 52,5 milliarder, er den blevet forsinket og fordyret med 2,2 milliarder.
Bent Flyvbjerg går for at være den førende ekspert på området i hele verden. I lang tid var han den eneste. Og da han i 2007 udgav sin doktorafhandling på Aalborg Universitet, kaldte han Danmark for “verdensmester i massive budgetoverskridelser” og pegede på Storebæltsforbindelsen, Øresundsforbindelsen, Københavns Metro og Danmarks Radio som eksempler.
I det selskab stikker den nye motorvej ud. Holstebromotorvejen er den længste motorvej bygget i ét stykke i Danmark overhovedet. Dens anlægsbudget er på lige under fire milliarder, så den har ikke været billig. Nyheden om Holstebromotorvejens bedrift fortjener, vil jeg mene, ikke bare fejring i et land, hvor vi er vant til, at milliarderne fyger om ørerne på os, når der er nyheder om store offentlige anlægsprojekter. Den fortjener uddybende spørgsmål.
For hvordan i alverden lod det sig gøre?
Svaret lader til at være … Vejdirektoratet.
Vejdirektoratet, der hører under Transport-, Bygnings- og Boligministeriet, har ansvaret for de 3.800 kilometer vej, staten ejer, hvilket typisk er motorveje og hovedlandeveje. Og derfor er det også Vejdirektoratet, der står for at bygge Holstebromotorvejen og andre motorveje. Hvilket – viste det sig, da jeg begyndte at grave lidt – de er ret gode til.
Holstebromotorvejen er ikke det eneste eksempel på, at Vejdirektoratet gør sit arbejde billigere end planlagt. Udbygningen af Helsingørmotorvejen blev 200 millioner kroner billigere end budgetteret, Silkeborgmotorvejen blev en halv milliard billigere, og Motorring 4 ved Frederikssundsmotorvejen blev mere end en kvart milliard billigere.
I 2016 og 2017 har Vejdirektoratet færdiggjort anlægsprojekter, der tilsammen går mere end 1,3 milliarder under budgettet (!). Det er penge, som føres tilbage til statens infrastrukturfond og kan bruges på andre projekter.
Vejdirektoratet har selv gennemgået deres større anlægsprojekter siden 2010, og 27 projekter er gennemført med besparelser, seks er gennemført til budgettet, og kun et enkelt projekt, Nykøbing Falster Omfartsvej, har haft brug for en merbevilling.
Nu er Vejdirektoratet tilmed blevet bygherre på projekter, der ikke handler om at bygge veje. For eksempel har de overtaget statens universitetsbyggeri fra Bygningsstyrelsen, som regeringen havde mistet tilliden til, efter af syv ud af ti projekter var forsinket og fordyret.
Noget må Vejdirektoratet med andre ord gøre rigtigt. Men hvad?
Det spørgsmål stillede jeg til Janie Winther Ipsen, der er Vejdirektoratets projektleder på Holstebromotorvejen, og Michael Kirkfeldt, der er anlægsdirektør i Vejdirektoratet.
De havde fire råd til, hvordan man undgår at spilde milliarder af skattekroner. De kan måske virke banale, men er det ikke, så snart man sammenholder med de typiske fejl i store, offentlige anlægsbudgetter.
I forbindelse med sin doktorafhandling beskrev Bent Flyvbjerg det som “en national syge”, at vi i Danmark hyrede entreprenører, der ikke fra tidligere opgaver havde vist, at de kunne løfte opgaven. Ligesom han hæftede sig ved, hvor vigtigt det var at inddrage erfaringer fra kendte, lignende projekter.
Bygherren til et metrobyggeri eller en Femern-forbindelse har næppe stået med en lignende opgave før, og ofte begiver de sig ud i ukendt land.
Det er ikke tilfældet for Vejdirektoratet.
Holstebromotorvejen er ikke ligefrem den første vej, Vejdirektoratet bygger, og det er naturligvis en fordel. “Vi har prøvet det før,” siger Janie Winther Ipsen og Michael Kirkfeldt (og ja, de brugte begge to de præcise ord uafhængigt af hinanden).
Hvert evigt eneste projekt, som Vejdirektoratet er bygherre på, tager udgangspunkt i den store mængde viden, som organisationen har tilegnet sig gennem en årrække, og som er blevet systematiseret i databaser, værktøjer og processer.
Bent Flyvbjergs forskning viser, at når politikerne siger ja til de milliarddyre byggeprojekter, sker det lidt for ofte, at de ikke er fuldt ud informeret om de problemer, der kan opstå. I nogle tilfælde underbudgetterer man ligefrem et projekt, da det er nemmere at få det vedtaget, hvis det er lidt billigere.
Det undgår man i Vejdirektoratet ved at lave grundige analyser, der giver politikerne et mere robust beslutningsgrundlag.
Via et EU-direktiv er Vejdirektoratet pålagt at lave en VVM-undersøgelse, som politikerne skal have, før de beslutter, hvor mange penge de vil bevillige til vejbyggeriet. VVM står for vurderinger af virkninger for miljøet, men Vejdirektoratet ser også meget nøgternt på, hvor dyrt byggeriet bliver.
Og her kommer erfaringerne i spil, for Vejdirektoratet har en database, som de kan slå op i, hvis de vil se, hvor meget det koster at flytte en kubikmeter vej, eller hvad det koster at sætte en støjskærm op.
“Så vi laver et overslag på de her anlægsprojekter på baggrund af dedikeret viden fra tidligere gennemførte projekter,” forklarer Michael Kirkfeldt.
Holstebromotorvejen er langt hen ad vejen endt som i den VVM, Vejdirektoratet afleverede til politikerne, inden projektet gik i gang.
“Det er gået som planlagt,” siger Janie Winther Ipsen. “Det udgangspunkt, vi havde, det var et godt grundlag.”
Selv når store projekter har fået lagt et fint budget og en god tidsplan, kan det løbe ind i problemer. Bent Flyvbjergs forskning viser, at projekterne ofte har aktører med modstridende interesser. Kommunikationen præges af misinformation. Alarmklokker bliver overhørt. Ledelser bliver udskiftet. Og forsinkelser giver ekstra omkostninger.
Det er med andre ord ret svært at lede og styre projekterne, når de når op i milliardklassen. Og for eksempel kan Letbanen i Aarhus stadig ende med at blive 400 millioner dyrere, fordi ASAL-konsortiet, som har bygget letbanen, vil have erstatning for de tab, der opstod, da Trafikstyrelsen ikke godkendte Letbanen, og det hele blev forsinket.
Arbejdet med Holstebromotorvejen har involveret 600 medarbejdere fordelt på 12 forskellige entreprenørfirmaer, mens 200 medarbejdere fra enten rådgivere eller Vejdirektoratet selv har deltaget i planlægningen og projekteringen. Janie Winther Ipsen har også skullet forholde sig til ekspropriationer, arkæologiske undersøgelser og jordbundsundersøgelser.
For at styre og lede alt det skal man have det rigtige værktøj.
I Vejdirektoratet har de projektmodeller, kvalitetsledelsessystemer, kvalitetshåndbøger, særlig økonomistyring etc. etc.
Ens for nær sagt alle værktøjerne er, at de kan følge projektet fra langt før første spadestik, til snoren er klippet. Rammerne er detaljeret beskrevet, og vidensdelingen er sat i sindrige systemer, og alle ved, hvad de skal gøre.
“Hver en lille detalje er beskreven til punkt og prikke hele vejen igennem,” forklarer Michael Kirkfeldt.
Selv den allermest garvede bygherre kan ikke gardere sig mod det uforudsete. Problemet er bare, i hvert fald ifølge forskningen, at mange slet ikke prøver. Ifølge Bent Flyvbjerg er planlægningen ofte overoptimistisk, og man undervurderer kompleksiteten. Derfor tager man ikke højde for uforudsete problemer, der ender med at fordyre og forsinke projektet.
Det kunne for eksempel være, “at man møder Tollundmandens fætter”, som Michael Kirkfeldt nævner (flere gange). Den slags arkæologiske fund kan have en voldsom betydning for et projekt, der enten kan blive sat i stå eller være tvunget til at finde en helt ny rute.
Vejdirektoratet håndterer risici på flere forskellige måder. Som udgangspunkt har Vejdirektoratet en buffer på ti procent af budgettet, som de kan bruge, hvis der opstår uforudsete udgifter. Derudover har Transportministeriet yderligere 20 procent, der kan komme i spil, hvis projektet rammes af virkelig uforudsete udgifter.
I den anden grøft har Vejdirektoratet et system til risikohåndtering, der skal afdække alle de ekstra problemer, som projektet kan blive ramt af i de forskellige faser. Vejdirektoratet har systematiseret processen og knyttet det op på en database, så de altid kan trække på erfaringerne fra tidligere projekter. Dertil har Vejdirektoratet risikoworkshops, der dybest set handler om, at alle de vigtige aktører sætter sig ned om et bord og afklarer, hvilke risici der er. Både risikoworkshops og -system bliver brugt løbende til at opdatere projektets budget.
Ifølge Janie Winther Ipsen forsøger Vejdirektoratet at få øje på tingene, før de kommer i udbud, så det er med til at sætte rammerne for entreprenørerne.
For eksempel har der i forbindelse med bygningen af Holstebromotorvejen været et stort naturområde øst for Holstebro, som Vejdirektoratet tog højde for allerede i budgettet til politikerne og derfor også i udbudsmaterialet til entreprenørerne.
Umiddelbart er de fire råd ikke så svære at følge. Så hvis det er så relativt enkelt, hvorfor er der så ikke flere megaprojekter, der holder tidsplan og budget?
Michael Kirkfeldt vil ikke forholde sig til, hvordan andre gør tingene. Så i stedet ender han med at gentage de forskellige råd. Men så begynder han at snakke om et særligt dna, man har i Vejdirektoratet. At hvis man banker en medarbejder op midt om natten og spørger, hvad der er det vigtigste i verden, vil svaret være: “Mere vej for pengene.”
“Det er en kultur, man skal have i en organisation,” siger han.
Og det er måske ikke lige så let at kopiere.