Den næsten glemte, ret forbavsende og temmelig vigtige sag om en “historisk” skattelettelse til erhvervslivet

TRÆTI november 2016 præsenterede Claus Hjort Frederiksen efter et halvt års forhandlinger en aftale om at udfase den såkaldte PSO-afgift på el. Få dage efter gik Claus Hjort Frederiksen på scenen ved Venstres landsmøde til tonerne fra hittet “Jeg har ikke sovet i et år”. Foto: Jens Astrup, Ritzau Scanpix

Derfor skal du læse denne artikel

I en valgkamp dækker journalister gerne det, der skete for fire minutter siden. Men hvad med det, der skete fire år tilbage? I en serie artikler ser Zetland tilbage på nogle af de største beslutninger, som politikerne traf i den forgangne valgperiode. Denne historie handler om den såkaldte PSO-afgift. Afskaffelsen blev præsenteret som et krav fra EU og en gevinst for den almindelige dansker og forslaget fik opbakning på tværs af det politiske spektrum. I bagklogskabens lys er grundlaget ret tvivlsomt.

Engang i fremtiden vil den 17. november 2016 nok blive husket som en historisk dag i dansk politik.

Det vil den blive for en politisk aftale, der dengang virkede lidt teknisk og ret forvirrende. Aftalen druknede hurtigt i pressen, da Venstre to dage senere inviterede Liberal Alliance og De Konservative med i regering.

Men den novemberdag trådte Claus Hjort Frederiksen ud på en af Finansministeriets hvid- og sortternede gange for at præsentere et forlig. Poserne under øjnene vidnede om en træt finansminister:

Vi har fået en aftale om PSOen,” sagde Claus Hjort.

PSOen er en tarif på el. Både danske borgere og virksomheder betaler den (nogle få år endnu). Og pengene, de betaler, bliver brugt til at støtte vedvarende energi såsom vindmøller.

Aftalen, Claus Hjort Frederiksen var i gang med at præsentere, handlede om at gøre PSOen til fortid. Tariffen skulle udfases. I stedet skulle pengene til den grønne omstilling findes på finansloven.

Det var Europa-Kommissionen, der havde presset Danmark ind i aftalen ved at underkende” PSOen, fortalte Claus Hjort de fremmødte journalister. Afgiften var, måtte man forstå på ministeren, ulovlig.

Vi er kommet i en tvangssituation,” sagde Claus Hjort flere gange.

Han var flankeret af Mette Frederiksen og Kristian Thulesen Dahl, mens energi-, forsynings- og klimaminister Lars Christian Lilleholt ragede op med sine 2,03 meter i baggrunden. Alle partier – bortset fra Enhedslisten og Alternativet – var med i aftalen.

Vi skal”, og vi har været nødt til at tåle”, sagde Claus Hjort om den nye løsning og fik det næsten til at lyde som en politisk gidselsituation med Europa-Kommissionen som afpresser.

Det skulle vise sig, at det billede ikke var fuldstændig rigtigt.

Det var da også en lidt anden historie, energi-, forsynings- og klimaminister Lars Christian Lilleholt fortalte, da han senere på dagen udlagde aftalen over for Ritzau:

Der er tale om en af de største lettelser af det konkurrenceudsatte erhvervsliv, der nogensinde er gennemført i Danmark,” sagde han.

Når PSO-afgiften forsvandt, skulle erhvervslivet betale mindre for el. Samtidig skulle virksomhederne kun i meget begrænset omfang spytte i den nye pulje af penge til vedvarende energi, der blev oprettet på finansloven i stedet for den annullerede afgift.

Når PSOen var helt fjernet i 2022, ville erhvervslivet have sparet knap 15 milliarder kroner, vurderede Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet.

Aftalen var, mildt sagt, vigtig. Spørger man virksomhedernes store interesseorganisationer, bliver udfasningen af PSOen beskrevet blandt Venstres største sejr på erhvervsområdet i denne regeringsperiode. Og det lykkedes dem endda at gennemføre det med et bredt solidt flertal.

Det er på mange måder en imponerende bedrift. Men graver man dybere, rummer forløbet også en anden og mere problematisk historie. Det er en historie fyldt med tvivlsomme udsagn. Ud over at påstå, at PSOen ifølge EU var ulovlig, sagde regeringen, at det var en dyr løsning, og det ville komme alle danskere til gode at placere støtten på finansloven i stedet. Men passer det? Meget tyder i dag på det modsatte.

Selv i dag, to år efter forløbet, kan det være svært at finde ud af, hvad der er op og ned. Men PSOen er for vigtig til at glemme. For bag Claus Hjorts trætte ansigt den novemberdag i Finansministeriet gemmer der sig et interessant politisk spil og en enormt vigtig historie om alt fra den grønne omstilling og EUs magt til danske arbejdspladser og din privatøkonomi.

Artiklen her undersøger de præmisser, regeringen meldte ud, da den afskaffede PSOen – og de konsekvenser, vi allerede kan se nu.

Men først: PSOen er som sagt en afgift, eller hvis det skal være helt rigtigt en tarif – et ekstra beløb, vi alle bliver opkrævet over elregningen for at sikre finansiering til den grønne omstilling. Afgiften vokser altså med elforbruget, hvilket skal sikre, at de, der på den måde forurener mest, også bidrager mest til den grønne omstilling.

PSOen blev indført i 1998, da det danske elmarked efter krav fra EU blev liberaliseret. Liberaliseringen skabte nogle svære vilkår for vedvarende energi. Vindmøller og solceller var nok gode for klimaet, men havde så høje udgifter, at de kæmpede med at klare sig i konkurrencen.

Derfor kom PSOen ind i billedet.

PSO står for public service obligation, hvilket egentlig betyder, at en virksomhed er forpligtet til at levere en eller anden form for ydelse, der har almennyttig interesse, selv om det ikke giver økonomisk mening for virksomheden. Hvis virksomheden alligevel påtager sig forpligtelsen, får de typisk en økonomisk kompensation, så det giver mening at gøre det.

De virksomheder, der producerer vedvarende energi, er private og frivilligt gået ind i branchen, men de leverer altså en ydelse, vi alle sammen har brug for: den grønne omstilling. Og fordi det var og til dels stadig er dyrt at levere, besluttede man altså i 1998 at kompensere virksomhederne med pengene fra PSO-tariffen.

Og det virkede.

Ifølge de grønne vismænd i Klimarådet er PSOen en af hovedårsagerne til, at vi i dag har cirka 50 procent vedvarende energi i den samlede danske elproduktion”. Forskning viser, at støtten har været afgørende for, at der bliver investeret i dansk vedvarende energi, særligt vindmøller.

På tværs af det politiske spektrum er støtten også blevet betragtet som en succes. Men som samlet løsning var PSOen ikke en rose uden torne, og for Venstre-regeringen var prisen efterhånden blevet for høj.

Det er godt, at vi har fået gennemført en grøn omstilling af Danmark. Men vi må desværre bare sige, at regningen for den grønne omstilling er blevet for høj,” sagde Lars Christian Lilleholt i begyndelsen af marts 2016 og satte gang i det forløb, der ledte til PSOens endeligt.

Lad os se nærmere på det forløb, altså de politiske forhandlinger og kampene i medierne om PSOen. Hvis du bare vil have at vide, om regeringens præmisser for at afskaffe PSOen holdt, kan du med fordel scrolle lidt ned, for det kommer efter forløbet.

Vi har henvendt os til Lars Christian Lilleholt for at høre nærmere om forløbet, der gik forud for udfasningen af PSOen, og de argumenter, Venstre-regeringen fremførte undervejs. Han vendte ikke tilbage på henvendelsen, før folketingsvalget blev udskrevet. Men for at forstå, hvorfor Lars Christian Lilleholt syntes, at PSOen var blevet for dyr, er vi i hvert fald nødt til at spole tiden tilbage til den foregående regeringsperiode.

I 2012 indgik alle partier bortset fra Liberal Alliance en energiaftale, hvor de regnede med, at prisen for PSOen ville være lige i omegnen af 3,6 milliarder kroner om året. Da regeringen i 2016 besluttede sig for, at det var tid til at komme af med PSOen, var det især, fordi prisen var endt med at være dobbelt så høj. Altså i omegnen af 8 milliarder kroner.

PSOen er indrettet sådan, at den udvikler sig i den modsatte retning af elprisen. Altså hvis prisen på el falder, så stiger PSOen. Det skyldes, at producenter af vedvarende energi har brug for endnu mere støtte for at klare sig i konkurrencen, hvis elprisen falder.

Og elpriserne fra 2012 var faldet markant. Samtidig kom der flere anlæg, der skulle have økonomisk støtte til vedvarende energi. Det betød, at prisen for PSOen altså var steget væsentligt mere, end hvad politikerne havde regnet med.

Den høje PSO ramte især virksomheder, der brugte meget el, såsom gartnerier, slagterier, teglværker og cementfabrikken Portland. Mens en almindelig dansk husholdning i gennemsnit betalte ti procent ekstra i afgift, udgjorde PSOen næsten halvdelen af de eltunge virksomheders elpriser.

Den forhøjede PSO-pris skadede ifølge regeringen den danske konkurrenceevne og sendte virksomhedernes produktion ud af landet til steder, hvor elafgifterne var lavere.

Det så Venstre-regeringen altså en mulighed for at gøre op med. Og da energi-, forsynings- og klimaminister Lars Christian Lilleholt i marts 2016 turnerede rundt i de danske medier, havde han nye beregninger fra Energistyrelsen med sig. De viste, at de samlede udgifter for PSOen måtte forventes at lande på næsten 70 milliarder kroner de kommende ti år.

Det er rigtig, rigtig skidt,” sagde ministeren til DR om de højere priser.

Det koster konkurrenceevne, og vi kan se på virksomhederne, at det koster danske arbejdspladser, og derfor er vi simpelthen nødt til at få kigget på størrelsen af den grønne regning.”

Lars Christian Lilleholt fik opbakning af virksomhedernes store interesseorganisationer som Dansk Erhverv og Dansk Industri samt af energiselskabernes interesseorganisation Dansk Energi, der havde regnet sig frem til, at seks-otte procent af de danske virksomheder mistede konkurrenceevne og arbejdspladser på grund af PSOen.

Der var bare et problem. For at få ændret PSOen skulle man åbne energiaftalen, som alle partier bortset fra Liberal Alliance var enige om. Den løb til 2020. Det betød, at Venstre-regeringen dybest set skulle have næsten alle andre partier med på deres plan. Og det var der umiddelbart ikke den store stemning for.

Lars Christian Lilleholts rundtur i de danske medier og hans argument om, at den grønne omstilling var for dyr og PSOen skulle væk, blev mødt med et nærmest rungende nej fra de andre partier.

Til DR kaldte Socialdemokratiets Jens Joel det undskyldninger for at skære ned på den grønne omstilling”. SFs Pia Olsen Dyhr sagde, at ministeren må tage sig sammen”. De Konservatives Mette Abildgaard kaldte PSOen en nødvendig pris, man måtte betale for de kommende generationer. Og fra De Radikales Andreas Steenberg lød det, at hvis regeringen vil lave deres klimapolitik lige så sort som deres landbrugspolitik, så siger vi pænt nej tak”.

Knap et halvt år senere gik alle partierne med til at udfase PSOen. Hvad skete der?

Det næste slag om PSOen udspillede sig nogle måneder senere, i maj 2016. Her blev Berlingske prydet af Lars Christian Lilleholt og Karsten Lauritzen, der var stillet op til et dobbeltinterview. Anledningen var, at Skatteministeriet havde analyseret PSOen og de mulige alternativer til tariffen. Beskeden fra ministrene var, at PSO-afgiften på elregninger var for dyr og ineffektiv.

Retorikken havde dog ændret sig fra Lars Christian Lilleholts seneste medieoffensiv. PSOen var ikke længere noget, som regeringen lagde op til, at man fik set på”. Nej, nu stod det lysende klart” for regeringen, at de var nødt til at finde et alternativ til tariffen.

Forklaringen var, fremgik det af artiklen, at Europa-Kommissionen havde erklæret PSOen i strid med EU-reglerne. Derfor var det en bunden opgave for regeringen at finde en løsning.

Det var som sådan ikke nogen ny historie.

I 2014 havde Europa-Kommissionen henvendt sig til Klima-, Energi- og Bygningsministeriet (nuværende Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet) og dets daværende minister Rasmus Helveg Petersen. Kommissionen havde rejst tvivl om lovligheden af PSO-ordningen”, fordi PSO-tariffen blev pålagt al el – også den, Danmark importerede – men udlandet fik ikke del i støtten til den vedvarende energi, som PSOen blev brugt til.

PSOen var altså lidt for protektionistisk for EU. Den gav danske producenter af vedvarende energi en konkurrencefordel.

Ministeriet var hurtigt til at gå i dialog med Kommissionen og fandt en midlertidig løsning for 2015 og 2016, hvor tyske producenter kunne søge om noget af støtten fra PSOen. Og da Europa-Kommissionen i oktober gav sin officielle vurdering af PSOen, skrev Kommissionen nu kun, at den var betænkelig ved, at finansieringsmåden vil kunne medføre forskelsbehandling”. Men hvis man gjorde den nye ordning permanent, blev den risiko elimineret”.

I kølvandet på den melding gav partierne bag energipakken hinanden et tilsagn: når den midlertidige ordning udløb i 2017, skulle der være en ny, langsigtet løsning på plads. Den skulle sikre penge til den grønne omstilling uden at stride mod EUs traktater – og uden at man flyttede støtten til finansloven.

Karsten Lauritzen og Lars Christian Lilleholt troppede altså op til dobbeltinterviewet med Berlingske, et halvt års tid inden at politikerne skulle have fundet en ny løsning den 1. januar 2017. Ministrene stod med et valg. De havde groft sagt to muligheder:

  1. Udbred den midlertidige ordning, så udenlandske producenter får adgang til nogle danske støttekroner.
  2. Afskaf PSO-tariffen, og find pengene til den grønne omstilling på finansloven.

Lauritzen og Lilleholt var ikke i tvivl om, at den sidste mulighed var den bedste – og de forholdt sig i øvrigt ikke til, at partierne havde givet tilsagn om, at pengene til vedvarende energi ikke skulle findes på finansloven. Det gjorde de før så kritiske ordførere fra andre partier heller ikke, da de reagerede på ministrenes interview.

Så længe der var sikkerhed for den grønne omstilling og en social balance i den nye finansiering, ville Socialdemokratiets Jens Joel ikke udelukke noget”. Den samme besked kom fra Dansk Folkeparti. Og hos De Konservatives Mette Abildgaard forlød det nu, at vi har aldrig været fortalere for, at PSO-afgiften skal finansiere den grønne omstilling”.

Over de næste måneder gentog regeringen igen og igen, at PSOen ifølge EU var ulovlig, og det var en bunden opgave for partierne at fjerne tariffen fra ellen og i stedet finde støtten på finansloven.

I slutningen af maj 2016 gik Lars Løkke Rasmussen i TV Avisen og sagde, at medmindre man vil stoppe den grønne omstilling, så er det simpelthen en bunden opgave, at vi skal finde noget, der erstatter PSO. Og derfor er der ikke andre veje at gå end at flytte det her ind på finansloven.” Under Folketingets afslutningsdebat i juni 2016 sagde statsministeren, at PSOen var i strid med EUs regler”.

Lars Christian Lilleholt og Karsten Lauritzen skrev en kronik i Berlingske, hvor der stod, at EU-Kommissionen har slået fast, at afgiften er i strid med EU-retten. Den er simpelthen ulovlig i sin nuværende form”. Og da regeringen i august 2016 præsenterede sin 2025-plan, stod der, at PSOen skal afskaffes, fordi den er traktatstridig. I fremlæggelsen af planen sagde Lars Løkke Rasmussen, at PSOen både er ulovlig og konkurrenceforvridende”.

Det udsagn fandt også vej til de danske medier. Igen og igen blev det gentaget i store danske dagblade, på tv og i radio, at PSOen var ulovlig eller stred mod EUs regler.

En stor del af Børsens artikler om emnet blev fulgt af en faktaboks, der havde titlen Danmarks ulovlige PSO-afgift”. På lederpladsen skrev Jyllands-Posten, at EU-Kommissionen har meddelt, at den såkaldte PSO-afgift er ulovlig”. Da Berlingske skulle opsummere Lars Løkke Rasmussens store udfordringer, skrev de, at EU har kendt PSO-afgiften i strid med unionens regler og stemplet den som ulovlig statsstøtte og traktatstridig”. Og så godt som alle større dagblade bragte telegrammer og faktabokse fra Ritzau, hvor det fremgik, at Europa-Kommissionen havde fastslået, at den danske PSO-afgift var traktatstridig.

Der var bare, som vi senere skal se, et problem: PSOen var ifølge EU ikke ulovlig.

Men vi foregriber tingene. Lad os vende tilbage til forløbet.

Udadtil bredte der sig altså en stemning af, at PSOen var ulovlig, og at den bedste løsning i stedet var at finde støtten til den grønne omstilling på finansloven.

Nu var den store udfordring at finde finansieringen. Og selv om politikerne ikke regnede med, at PSOen som i 2015 ville koste otte milliarder kroner om året, men nok nærmere det halve, efterlod det et væsentligt hul i nationalbudgettet.

Regeringen foreslog i slutningen af maj 2016, at den grønne omstilling skulle finansieres ved at hæve bundskatten og skære i personfradraget.

Regeringen ville altså hæve skatten for alle danskere. Det var ikke optimalt for en regering, der helst ville holde fast i et skattestop – og for at minimere den ekstra skat ønskede regeringen at finde penge ved at skære i den grønne omstilling. Man ville droppe en række kystnære vindmøller, der ellers var planlagt.

Det var umiddelbart et forslag, der var svært at sluge for de andre partier i energiforligskredsen, der skulle sige ja til det. I oppositionen kunne man ikke leve med forslaget om at fjerne de planlagte vindmøller. I blå blok var det ikke udpræget populært at hæve skatterne. Og – hvad der nok var vigtigst – i Dansk Folkeparti og Socialdemokratiet ville man ikke have, at borgerne skulle betale hele regningen via skatten.

Derfor blev forhandlingerne igen og igen udskudt, mens buddet på finansiering udviklede sig, indtil Kristian Thulesen Dahl og Mette Frederiksen den 16. november gik ind i et lukket møde med Claus Hjort Frederiksen. Her præsenterede Claus Hjort Frederiksen det, som han med den endelige aftale dagen efter kaldte en mosaik af finansieringselementer”. Der var især tale om:

  • at bundskatten blev hævet med 0,09 procent
  • at den grønne check, der kompenserede folk for grønne afgifter, blev sat ned
  • at en række mindre støtteordninger til erhvervslivet forsvandt.

Pengene skulle altså først og fremmest komme fra den enkelte danskers pengepung, ikke erhvervslivet. Den forhøjede bundskat stod for den største del af finansieringen, og nedsættelsen af den grønne check ramte særligt familier med lave indkomster. Derfor var der også kritiske røster, der satte spørgsmålstegn ved, hvorfor den almindelige dansker skulle betale, mens virksomhederne for langt de flestes vedkommende gik fri.

Med den endelige aftale udsendte Finansministeriet en beregning af de økonomiske konsekvenser for forskellige typer af familier. Beregningen modsagde kritikken. For ifølge beregningerne kom den nye løsning alle danskere til gode.

For eksempel ville en ret gennemsnitlig familie med to børn i ejerbolig i 2025 have 2.500 kroner ekstra om året, en enlig dagpengemodtager ville stå med 700 kroner ekstra, og et pensionistpar i lejebolig ville stå med 1.700 kroner ekstra. Selv om man skulle betale mere i skat, mente Finansministeriet, at fjernelsen af PSOen kom alle til gode rent økonomisk.

En del af forklaringen var, at den almindelige dansker ville få billigere strøm, men det var ikke nok til at opveje, hvad det kostede i højere skatter. I en lille note under Finansministeriets tabel kunne man læse, hvor resten af pengene kom fra:

Afskaffelsen af PSO-afgiften er beregnet inklusive overvæltning af erhvervenes PSO-lempelse.”

Dét var vigtigt. Den lidt tekniske formulering dækker over følgende antagelse: når virksomhederne får skattelettelser, vil det indirekte komme den almindelige dansker til gode. For virksomhederne vil bruge de ekstra penge på at hæve lønninger, sætte priserne på produkter ned og skabe nye arbejdspladser. Det vil gavne danskerne generelt, ikke blot virksomheden og dens ansatte, lyder antagelsen.

Det argument var altså stærkt nok til, at alle parter bortset fra Enhedslisten og Alternativet i sidste ende kunne leve med forslaget.

Havde vi helst været det foruden?” spurgte De Konservatives partiformand, Søren Pape Poulsen, retorisk, inden han svarede:

Ja. Men folk får flere penge mellem hænderne.”

Jeg er med til at sikre, at borgerne får flere penge i lommerne, og jeg er med til at sikre, at erhvervslivet får den måske største lettelse nogensinde set i danmarkshistorien i ét hug,” forklarede Liberal Alliances partiformand, Anders Samuelsen.

Mette Frederiksen kaldte det godt politisk håndværk” af alle parter.

Og om aftenen tyede statsministeren så selv til tasterne.

Stor lettelse til erhvervslivet. Alle familier vinder. Og endnu en aftale med bredt flertal #farvelPSO,” skrev statsministeren på Twitter.

Det lykkedes altså regeringen at komme af med PSOen. Når man gennemgår forløbet, er der især tre præmisser, der udadtil blev lagt til grund for det.

  1. PSOen var blevet for dyr og ødelagde danske virksomheders konkurrenceevne.
  2. Europa-Kommissionen sagde, at PSOen var ulovlig, fordi den stred mod europæiske konkurrenceregler.
  3. Ved at placere støtten på finansloven fik alle danskere en økonomisk gevinst.

Med selve forløbet lidt på afstand er det relevant at spørge, om disse præmisser egentlig holdt. Så lad os gøre det præmis for præmis.

1. Var PSO’en for dyr?

For at opsummere kostede PSOen i 2015 7-8 milliarder kroner, hvilket var mere, end politikerne regnede med. Og regeringen mente, at det havde negative konsekvenser for danske virksomheder, der ellers ville have haft muligheden for at udnytte de lave elpriser til deres fordel.

Det kan virke åbenlyst, at de danske virksomheder vil få bedre konkurrenceevne, hvis man sænker deres omkostninger. Men der er visse forbehold, man må tage.

Først og fremmest havde de danske politikere allerede i 2012 lavet en aftale, der skulle sænke den PSO-tarif, som de eltunge virksomheder betalte.

Dernæst er vi langtfra de eneste, der pålægger erhvervslivet grønne byrder.

Der er mange andre lande, hvor erhvervslivet betaler afgifter, der finansierer den grønne omstilling. I langt de fleste EU-lande er elafgiften for erhvervslivet væsentlig højere, idet kun syv lande holder sig til minimumssatsen – foruden Danmark: Rumænien, Litauen, Kroatien, Luxembourg, Irland og Sverige,” siger Mikael Skou Andersen, der er professor ved Aarhus Universitet, hvor han blandt andet forsker i miljørelaterede afgifter og skatter.

I Holland har de en elforbrugsafgift, der minder om PSO-tariffen. I store lande som Tyskland, Frankrig og England er afgiften 10-20 gange højere end i Danmark. Og selv om danske virksomheder altså har måttet betale PSO-tarif, var og er selve prisen for dansk el før afgifter stadig under gennemsnittet i Europa.

Samtidig er høje elpriser ikke kun en negativ ting for danske virksomheders konkurrenceevne.

Ved at danske virksomheder bliver beskattet lidt mere på energi, bliver de også mere dygtige til at være energieffektive, og så får de en konkurrencefordel,” forklarer Mikael Skou Andersen.

Det mener de blandt andet i Novozymes, som blandede sig i debatten om PSOen.

Den slags afgifter tvinger dansk erhvervsliv – os alle sammen – til at blive mere energieffektive. Jeg tror fuldt og fast på, at det på den lange bane faktisk øger vores konkurrenceevne,” sagde administrerende direktør Peder Holk Nielsen fra Novozymes til Politiken.

Vigtigst af alt kan der sættes spørgsmålstegn ved regeringens udsagn om, at PSOen var ved at løbe løbsk. Allerede i 2016 påpegede Klimarådet, at prisen på PSOen var ved at toppe. På baggrund af Energistyrelsens egne beregninger viste Klimarådet, at PSOen ville falde til 4,5 milliarder kroner om året inden 2030 og derefter nå ned på 2 milliarder kroner.

Vi kan allerede nu se, at elprisen er steget siden 2016, hvilket får PSOen til at falde. Sidste år kunne finansminister Kristian Jensen glad fortælle, at der var 2,5 milliarder kroner tilovers fra aftalen om PSOen, fordi omkostningerne til den grønne omstilling var lavere, end regeringen skønnede, da de fandt de nye penge på finansloven.

Det var selvfølgelig en glædelig nyhed, at der var ekstra milliarder til andre grønne projekter, men det skyder også en pil gennem regeringens argument om, at PSOen var for dyr.

I den seneste fremskrivning fra april 2018 regner Energistyrelsen med, at elpriserne over de næste ti års tid stiger med mellem en tredje- og fjerdedel. Sådanne fremskrivninger er selvfølgelig forbundet med en stor del usikkerhed. Men det samme gælder PSOens betydning for danske virksomheders konkurrenceevne. I bedste fald har den været tvivlsom. Og derfor kan vi heller ikke sige, at PSOen helt entydigt var for dyr.

2. Var PSO’en ulovlig?

Regeringens primære argument var, at Europa-Kommissionen havde kendt PSOen ulovlig eller traktatstridig.

Det kan vi med sikkerhed sige, at PSOen ikke var.

Få uger efter at aftalen om PSOen faldt på plads, valgte faktatjekkerne i DRs program Detektor at se på påstanden. Og de fik blandt andet fat i talsmand for Europa-Kommissionen Ricardo Cardoso, og hans melding var ikke rigtig til at tage fejl af:

Nej, for at gøre det klart, vi har aldrig konkluderet i en statsstøttesag, at PSO-tariffen var ulovlig.”

Folk med indgående kendskab til kommunikationen mellem Europa-Kommissionen og Klima-, Energi- og Bygningsministeriet forklarer, at Kommissionen gjorde opmærksom på, at der lod til at være en diskrimination af de EU-traktater, der skal sikre fri handel, og at det ifølge Kommissionen skulle afhjælpes.

Men Kommissionen sagde på intet tidspunkt, at PSOen var ulovlig, for det kan den slet ikke. Det er kun EU-Domstolen, der kan vurdere lovligheden af det. Og på intet tidspunkt havde Europa-Kommissionen truet Danmark med, at de ville føre en sag om PSOen ved domstolen.

Hvis udfasningen af PSOen ikke var blevet vedtaget, ville Europa-Kommissionen have anmodet Danmark om at lave en foranstaltning, så udenlandske producenter af vedvarende energi ikke blev forskelsbehandlet, altså at de fik adgang til noget af PSO-støtten.

Sådan en foranstaltning kom der rent faktisk med den endelige aftale om PSOen, og den fungerer, indtil tariffen er fuldt udfaset i 2022.

Offentligt har Europa-Kommissionen kun været betænkelig” ved PSOen. I Venstre henviser man dog til, at den tidligere klima-, energi- og bygningsminister Rasmus Helveg Petersen i 2014 sagde, at PSOen ifølge EU var ulovlig.

Helt konkret har Klima-, Energi- og Bygningsministeriet forholdt sig til det interne dokument, som Kommissionen sendte i 2014, og brugt det som grundlag til at indlede det endelige lovforslag med:

Europa-Kommissionen har erklæret PSO-systemet traktatstridigt.”

Ud af et folketingssvar fra Lars Christian Lilleholt kan man tolke, at regeringen opfattede interne mails og løbende kommunikation som Kommissionens generelle holdning til PSOen, mens de officielle dokumenter handlede om den midlertidige løsning, hvor man åbnede op for udenlandsk el.

Da Uffe Elbæk under en spørgetime i begyndelsen af 2017 konfronterede Lars Løkke Rasmussen og spurgte, hvorfor vælgerne konstant blev informeret om, at EU havde erklæret PSOen for ulovlig, svarede statsministeren, at det var vælgerne heller ikke blevet.

Lars Løkke Rasmussen havde på daværende tidspunkt ændret sin forklaring til, at den danske PSO var problematiseret af EU, og der blev sat spørgsmålstegn ved legaliteten af den”.

Detektor dokumenterede efter spørgetimen, at flere ministerier havde slettet eller ændret formuleringer om, at PSOen skulle være ulovlig eller i strid med EUs regler, mens sætningen PSO-afgiften, der anvendes til at støtte miljøvenlig elproduktion, er kendt ulovlig af Europa-Kommissionen” blev slettet fra lovforslaget.

Ifølge juraprofessorer er det helt normalt, at vurderinger fra Kommissionen får EU-lande til at rette ind og justere på reglerne. Og når politikerne bruger ordet ulovlig”, er det politikersprog, for politik er ikke jura.

Men det var ikke en bunden opgave, at PSOen skulle væk, som Venstre-regeringen udlagde det i medierne. Der var ikke – som Claus Hjort Frederiksen sagde ved præsentationen af forliget – “en tvangssituation”. Regeringen kunne dels have valgt at udfordre Kommissionens vurdering. Eller de kunne have valgt løsningen, hvor PSOen blev bevaret, og udenlandske virksomheder fik del i en lille del af den danske støtte.

Få uger efter der var blevet indgået en aftale om PSOen, skrev Lars Christian Lilleholt faktisk i et folketingssvar, at der ikke var noget krav om, at Danmark afskaffede PSOen, men også kunne have justeret ordningen. I samme forbindelse tilføjede energiministeren, at energiforligskredsen var blevet forelagt de forskellige løsningsmodeller, ligesom Lars Christian Lilleholt havde omtalt de forskellige løsninger i svar til Folketinget og under samråd.

Et er dog, hvad man siger i Christiansborgs møderum. Noget andet er, hvad man siger til medierne.

Det, der foregår i Folketinget, er underkastet offentlighed, men det har ikke nødvendigvis en bred offentlig bevågenhed, og derfor er det vigtigt, at man som politiker kommer ud i medierne og bruger den indflydelse til at sætte dagsordenen,” siger Peter Aagaard, der er lektor ved Roskilde Universitet, hvor han forsker i politisk kommunikation.

Han har ikke noget indgående kendskab til forløbet omkring PSOen, men han genkender det som et trick, når regeringen fremførte, at PSOen var ulovlig, og at det var en bunden opgave at finde en ny finansiering. Det er det, der ofte bliver kaldt nødvendighedens politik”.

Peter Aagaard anerkender, at det for politikerne kan føles nødvendigt at fjerne PSOen og undgå det prestigetab, det ville være, at sagen endte ved EU-Domstolen. Men:

Hvis du siger, noget er nødvendigt, er det ikke politisk, for der er ikke noget politisk valg i det. Du er tvunget til at tage et valg. Nødvendighedens politik er et forsøg på at fjerne sager fra den politiske polemik eller den politiske dagsorden. Så det er et trick,” siger Peter Aagaard.

3. Kommer udfasningen af PSO’en alle til gode?

Venstre-regeringen mente, at udfasningen af PSOen på trods af en hævelse af bundskatten kom alle til gode. Denne påstand hvilede på førnævnte påstand om, at erhvervslivets afgiftslettelse indirekte ville komme folk til gode i form af lavere priser og højere lønninger. Det, man kalder overvæltning.

Et folketingssvar fra Skatteministeriet, der blev givet, før den endelige finansiering var på plads, viser, at disse indirekte effekter udgør langt størstedelen af danskernes gevinst ved at fjerne PSO-tariffen. Og efter den endelige aftale var på plads, gav Energi-, Forsynings- og Klimaministeriet et svar, der gennemgik de direkte og indirekte effekter for en gennemsnitlig familie i ejerbolig med to børn.

Hvis man kun regnede med de direkte effekter ved at afskaffe PSOen, ville familien ikke stå med 2.500 kroner om året i 2025, men nul kroner. Og mens der i årene frem til 2025 ville være et overskud på 15.300 kroner med de indirekte effekter, ville familien opleve et underskud på 1.600 kroner, hvis man kun så på de direkte effekter.

På den måde er disse indirekte effekter altså afgørende for, at regnestykket går i plus.

Vi har spurgt Finansministeriet, hvordan de helt konkret regner disse indirekte effekter. De henviser til et folketingssvar og et bilag i Venstre-regeringens 2025-plan, hvor der bare står, at man rent teknisk har beregnet effekterne, så alle får den samme procentvise fremgang i deres indkomst. Finansministeriet oplyser samtidig, at hele lettelsen til erhvervslivet antages overvæltet”. De regner altså med, at virksomhederne bruger det samme beløb, som de sparer, på at sætte priser ned og løn op samt at ansætte flere folk.

Finansministeriet regnede første gang med disse indirekte effekter i 2013, da Bjarne Corydon var finansminister. Det er altså sket før, men det er en relativt ny praksis.

I et andet folketingssvar uddyber Finansministeriet, hvilken teori de bygger deres antagelser på. Det er begrænset, hvad der er lavet af dansk forskning på området, derfor bygger det i grove træk på udenlandske studier, som man på venstrefløjen, særligt hos Enhedslisten, kritiserer for at være højreorienterede og neoliberale.

Sætter man den mulige politiske bias til side, er der dog to andre problemer.

  1. Studierne handler kun i sjældne tilfælde om Danmark eller lande, der skattemæssigt minder om Danmark.
  2. Studierne handler alle om, hvad der sker, når skatten stiger, og ikke når den falder eller bliver fjernet, som det er tilfældet med PSOen.

Det er muligt, at virksomhederne handler, som Finansministeriet forventer. Det er bare meget svært at bevise.

I et folketingssvar skriver finansminister Kristian Jensen, at der ikke er lavet empiriske studier af de indirekte effekter. Med andre ord har Finansministeriet ikke undersøgt, om lettelserne til erhvervslivet kommer almindelige danskere til gode.

Der er en lang række forhold, der påvirker virksomhedernes prissætning og lønpolitik med videre på kort sigt, hvilket gør det vanskeligt at påvise virkningen af konkrete afgiftsændringer,” forklarer Kristian Jensen i svaret.

Finansministeriet kan altså ikke isolere, hvilken effekt fjernelsen af PSOen har på virksomhedernes lønninger og priser.

Dybest set ved vi ikke, om afskaffelsen af PSOen har en positiv effekt for alle danskere. Gevinsten er – indtil videre – kun teoretisk.

Tvivlsomt er nok det ord, der bedst beskriver de hovedpræmisser, som regeringen satte for, at PSOen skulle væk. De var måske ikke direkte forkerte, men de hvilede på et tvivlsomt grundlag.

  • Om PSOen var for dyr, kommer an på øjnene, der ser.
  • At PSOen var ulovlig ifølge Europa-kommissionen, var en omskrivning af sandheden.
  • Og at udfasningen af PSOen skulle komme alle danskere til gode, ved vi dybest set ikke. Og det er ikke sikkert, at vi kommer til det.

Det, vi til gengæld ved, er, at erhvervslivet har fået store skattelettelser. Alene i 2018 har virksomhederne sparet 1,7 milliarder kroner, og PSOen er ikke fuldt udfaset endnu. Det har selvsagt positive effekter for de danske virksomheder, når de får ekstra milliarder i pengekassen – også for andre end virksomhederne selv.

Men vi ved også, at vi nu har mistet en knap, der var helt afgørende, når vi skulle skrue op for den grønne omstilling.

I stedet for at investorer og grønne energivirksomheder kan stole på, at PSOen nok skal dække de negative omkostninger ved den grønne omstilling, må de nu kigge til de årlige finanslovsforhandlinger. Det skaber med professor i energiplanlægning Brian Vad Mathiesens ord en stop and go”-politik, fordi der hele tiden vil være en usikkerhed om støtten.

Jeg begræder meget, at man afskaffede PSO-tariffen uden at sætte noget i stedet. Det er problematisk, at man ikke havde nogen plan for, hvad man ville i stedet, og hvordan man vil gå frem,” siger han.

Regeringen mener, at fjernelsen af PSOen er vigtigt for den grønne omstilling. Det er godt, at dansk el bliver billigere, da de ser elektrificering som en genvej til en mere bæredygtig energiproduktion. Og da regeringen med alle Folketingets partier lavede en energiaftale i sommeren 2018, var det med et mål om, at al den strøm, der kommer ud af danske stikkontakter, skal være grøn i 2030.

Men når elpriserne lige nu falder på grund af udfasningen af PSOen, giver det en stigning i elforbruget, som den bæredygtige energiproduktion ikke kan følge, og derfor må man ty til kulkraft, der får CO2-udslippet til at stige, vurderer forskere og klimavismænd.

Eller som Klimarådets daværende formand Peter Birch Sørensen sagde under forhandlingerne i 2016:

Hvis man afskaffer PSO-afgiften og i stedet finansierer støtten til vedvarende energi over indkomstskatten, kommer danske virksomheder til at betale mindre for den grønne strøm, end det koster at producere den. Det kan føre til et uhensigtsmæssigt overforbrug af strøm. I Klimarådet ser vi derfor PSO-afgiften som en naturlig brugerbetaling for grøn strøm.”

Sidst, men ikke mindst, fortæller forløbet om PSOen en vigtig historie om dansk politik. Hvis man ser helt kynisk på det, så lavede regeringen en lille genistreg ved at opsætte præmisser, der gjorde, at deres løsning virkede som den eneste rigtige, så de kunne gennemføre historisk store skattelettelser i ly af teknik og jura – det, som Peter Aagaard kaldte nødvendighedens politik”.

Men det viser også, hvordan regnemetoder, juridiske vurderinger og rapporter ikke er objektive sandheder, men redskaber, som politikerne kan forme, når de vil have gennemført deres politik.

Også af de grunde vil den novemberdag i 2016 i Finansministeriet være historisk.

Nå, så kom det akavede øjeblik

Det er nu, vi bare siger det direkte: Bliv medlem, hvis du sætter pris på viden og nuancer.

Bliv medlem