Send en tanke til Zetlands medlemmer

De har betalt for, at vi kunne lave denne artikel. Uafhængig journalistik er ikke gratis.

Her er den danske professor, der har vist, hvor mange af Verdensbankens penge der ender i skattely

OPSLIDENDE Niels Johannesen og kollegerne Bob Rijkers og Jørgen Juel Andersen har gennem et år bokset med Verdensbanken for at få deres studie udgivet. I midten af februar lykkedes det. Foto: Jonas Pryner for Zetland

Vores medlemmer foretrækker at lytte


4. marts 2020
10 min.

Derfor skal du læse denne artikel

Et nyt delvist dansk studie, der har været forsøgt tilbageholdt i et år, viser, at fem procent af den bistand, som Verdensbanken udbetaler til 22 af verdens fattigste lande, havner i skattely. Det er – yderligere – dårligt nyt for dem, der ønsker at bekæmpe den globale ulighed gennem udviklingshjælpsapparatet.

I november 2018 tiltrådte Penny Goldberg, en græsk-amerikansk økonom, der er blandt fagets førende, som cheføkonom i Verdensbanken – en af verdens mest betydningsfulde finansielle institutioner med 188 medlemslande, herunder Danmark. Mandag den 2. marts, bare 15 måneder efter, fratrådte hun. Da nyheden kom i begyndelsen af februar, var det amerikanske nyhedsmedie Bloomberg straks på pletten med en artikel. Her fremgik det, at Goldberg vil vende retur til sit professorat på det anerkendte Yale University, men der var ikke et ord om, hvorfor hendes tid i den prestigefyldte stilling blev så kort.

En uge efter kom The Economist med et mildest talt interessant bud: Goldberg, skrev magasinet på baggrund af en læk fra kilder i Verdensbanken, forlod jobbet efter et speget forløb, hvor banken, angiveligt folk endnu højere oppe i systemet end hende selv, havde forsøgt at forhindre udgivelsen af et opsigtsvækkende forskningspapir. The Economist havde ovenikøbet fået adgang til det dokument, som skulle have skabt store bekymringer hos Verdensbankens ledelse. Titlen var Elite Capture of Foreign Aid. Forfatterne var hollandske Bob Rijkers, en af Verdensbankens egne forskere, norske Jørgen Juel Andersen fra Norwegian Business School i Oslo og danske Niels Johannesen fra Økonomisk Institut på Københavns Universitet. Og konklusionen lød, at dele af Verdensbankens økonomiske bistand til verdens mindst udviklede lande simpelthen aldrig når frem.

Det har været en opslidende proces. Vi har været intensivt i gang i et par år, men idéen til projektet er faktisk fem år gammel,” fortæller Niels Johannesen, den ene af de tre forfattere bag studiet, i telefonen. Og så har det virkelig været en kamp at få Verdensbanken til at publicere det. De har haft det til gennemsyn i et år, hvor de har bedt os om at dobbelttjekke alle mulige mærkelige ting. Resultaterne er følsomme for dem, så de har villet være helt sikre på, om de nu også holdt vand.”

Det gjorde resultaterne, så i midten af februar blev de officielt frigivet af Verdensbanken. Dermed fik alle med internetadgang mulighed for at orientere sig i det på alle måder interessante stykke forskning, der peger direkte ind i et større spørgsmål om, hvorvidt det overhovedet giver mening at bekæmpe fattigdom i det globale syd med udviklingsbistand. Konkret påviser studiet nemlig, at udfordringen med at standse systematisk skatteunddragelse ikke kun er aktuel i de store ressource- og teknologiindustrier. Den gælder også i forhold til de 50-55 milliarder dollars, som Verdensbanken hvert år udbetaler i forskellige former for donationer, lån og tilskud til 22 af verdens fattigste lande, eksempelvis Afghanistan, Burkina Faso og Burundi.

Hver gang der overføres én dollar, sørger spekulative manøvrer således for, at fem cent føres ind på konti i skattely som Schweiz, Luxembourg, Hongkong og Caymanøerne. På årsbasis løber det ikke så lidt op: 1,5 milliarder kroner i 2019 for at være helt præcis. Penge, der altså var øremærket udvikling af sanitære forhold, skabelse af arbejdspladser, forebyggelse af klimakatastrofer og deslige.

MISTÆNKELIGT Studiets hovedkonklusion lyder, at i alt 5 procent af de bistandsmidler, Verdensbanken udbetaler til 22 af verdens fattigste lande, havner i skattely. Foto: Jonas Pryner for Zetland

Den globale økonomis uligheder er blandt tidens mest diskuterede emner. Ngo’er som Oxfam Ibis og Mellemfolkeligt Samvirke er ofte ude med kritik af det, de ser som en alarmerende forskel på rig og fattig, ligesom flere toneangivende økonomer advarer mod øget økonomisk polarisering. Måske især den tidligere chef for Verdensbankens forskningsenhed serbisk-amerikanske Branko Milanovic, der i øjeblikket er aktuel med bogen Global Ulighed – En ny tilgang til globaliserings tidsalder. I den peger han egentlig på, at den moderne kapitalisme ikke har skabt større ulighed globalt set. Men hans grundlæggende konklusion gør alligevel op med en kernepointe i kapitalismens fortælling om sig selv: at rigdom alene afspejler indsats. Det er, skriver Milanovic, langtfra tilfældet. Med globaliseringen har vi indrettet en økonomi, hvor ens forventede livsindkomst er dybt afhængig af, hvor man er født. Er man født i USA, er den eksempelvis hele 93 gange højere, end hvis man er født i Den Demokratiske Republik Congo.

Den kendsgerning er et af de tungeste argumenter for, hvorfor verdens rigeste, som de har gjort det siden perioden efter Anden Verdenskrig, skal sende udviklingshjælp til klodens mest udsatte lande. I disse år går tendensen dog i retning af, at donorlandene skærer i bistanden. Sidste år meddelte OECD, at udviklingshjælpen på globalt plan var faldet 2,7 procent fra året forinden, og i september viste beregninger foretaget af Altinget, at Danmarks bidrag til de mest skrøbelige stater er på sit laveste i 40 år. I 2018 gav den danske stat 16,3 milliarder kroner, svarende til 0,72 procent af bruttonationalindkomsten. Minimumsniveauet fastsat af OECD er 0,7 procent.

Udviklingen er ledsaget af en tilbagevendende debat om, hvorvidt det overhovedet giver mening at yde økonomisk hjælp til lavindkomstlande. Det insisterer interesseorganisationen Globalt Fokus på, at det gør. I november sendte de et åbent brev til minister for udviklingssamarbejde Rasmus Prehn (S), hvor de erklærede, at faldet i både den europæiske og danske udviklingsbistand er yderst kritisk”. Anderledes skeptisk, faktisk fuldstændig overbevist om det modsatte, er eksempelvis Christian Bjørnskov, professor i økonomi ved Aarhus Universitet. Ved flere lejligheder har han argumenteret for, at udviklingshjælpen ligefrem øger skellet mellem rig og fattig i modtagerlandene. Mere eller mindre midtimellem står den danske befolkning, der, da Altinget i maj 2018 spurgte et repræsentativt udsnit, delte sig i to. 45 procent svarede, at de i høj grad” eller nogen grad” tror, at bistanden gør en forskel, mens 44 procent svarede i mindre grad” eller slet ikke.

Det er en ret firskåren debat, hvor der ikke lige er nogen, der står til at skifte holdning,” siger Lars Engberg-Pedersen, seniorforsker ved Dansk Institut for Internationale Studier (DIIS). Det ændrer det nye studie om Verdensbanken næppe på, heller ikke selv om det utvivlsomt er ammunition til bistandskritikernes argument. Men Lars Engberg-Pedersen mener alligevel, at forskningspapiret fra Niels Johannesen og kollegerne er særligt interessant i den forbindelse. Vi har haft snakket om det på gangene her i huset, for det skriver sig jo utvivlsomt ind i en større diskussion om bistandsmidlernes nytte og funktion,” siger han.

Også Niels Johannesen selv placerer studiet i den kontekst. Der har længe været stor usikkerhed om, hvor meget udviklingshjælpen bidrager til øget vækst og fattigdomsbekæmpelse. Vores studie giver et bud på, hvorfor nogle studier kun finder en lille effekt: Nogle får simpelthen tidligt fat i midlerne og dirigerer dem hen til private formål”, forklarer han.

At der ikke er langt fra slunkne statskasser til suspekte kapitalbevægelser, er i sig selv ikke en stor nyhed. Vi vidste jo udmærket godt, at mange af de lande, der modtager bistand, scorer højt på diverse korruptionsmålinger,” siger den danske forsker. Indtil nu, tilføjer han, har det dog ikke være muligt at fremskaffe tal, der overbevisende skildrer forholdet mellem konkrete bistandsoverførelser og de lokale eliters private berigelse. Men det er netop, hvad det nu publicerede forskningspapir gør med data fra Verdensbankens bistandsudbetalinger og bankindeståender i skattely opgjort af Bank for International Settlements, verdens ældste internationale finansinstitution, der fungerer som centralbankernes bank.

Niels Johannesen bruger Zambia som eksempel: når Verdensbanken udbetaler en rate udviklingshjælp til landet i det sydlige Afrika, kan der samme kvartal spores zambiske indbetalinger til en række konti i skattely. Gennemsnitligt er der tale om, at lande, der kvartalsvist modtager bistand svarende til én procent af deres bruttonationalprodukt, hæver deres skattely-indeståender med 3,4 procent i samme periode. Sammenhængen er meget robust,” siger han.

Hvordan det helt konkret går til, kan Niels Johannesen, Jørgen Juel Andersen og Bob Rijkers til gengæld ikke sige noget fuldstændig definitivt om. De kan se penge gå ind et sted, gå ud et andet, men mellemregningerne er til fortolkning. De har dog en klar formodning om, hvad der er på færde: Den klart mest plausible fortolkning af tallene er, at personer i eller med forbindelse til regeringsapparaterne bruger skattely-konti til at kanalisere pengene ned i egne lommer,” vurderer Niels Johannesen.

Tolkningen baserer han på tre forhold:

  1. I lande, hvor store dele af befolkningen ikke engang har bankkonti, er det kun den absolutte elite, der har udenlandske af slagsen.

  2. Hvis skurkene skulle være de virksomheder, der udfører projekter for bistandsudbetalingerne, ville der næppe udelukkende være tale om en stigning i skattely-indeståender. Manglende tillid til de lokale banker kan jo godt få virksomheder til at flytte penge til udlandet, men så er der ingen grund til, at pengene ikke skulle være dukket op på konti i lande som Sverige, Tyskland eller USA,” siger Niels Johannesen.

  3. Og så er det værd at notere sig, at pengene, der dirigeres væk fra statskassen, ser ud til at blive stående i skattely længe. De svømmer ikke hurtigt ud igen for at blive geninvesteret. Det styrker kun formodningen om, at der er tale om langfingrede politikere, der forsøger at akkumulere store formuer under særdeles fordelagtige skattebetingelser.

KORRUPT Niels Johannesen minder om, at ikke al korruption tager form som skattely-indbetalinger. Med andre ord kan svindlen med Verdensbankens udviklingshjælp sagtens være større end det, studiet viser. Foto: Jonas Pryner for Zetland

Niels Johannesen og kollegernes forskning er nået bredt ud siden The Economists artikel. Financial Times fulgte straks op med dækning af sagen, ligesom Le Monde, Frankfurter Allgemeine og The Telegraph har skrevet om publikationen. Verdensbanken har en masse monitoreringssystemer, der er sat i verden for at undgå det, vi nu kan påvise. At de svigter – og at Penny Goldberg i den forbindelse har forladt sit job – er blevet taget meget alvorligt,” siger danskeren. Han tilføjer dog, at der, trods studiets lange tilblivelseshistorie, fortsat er nogle blinde sider, der kræver afdækning.

Foruden at det ikke fuldstændig kan udelukkes, at det er andre aktører end de lokale eliter i modtagerlandene, der udfører svindlen, er der en principiel usikkerhed i forhold til sporingen af den enkelte dollar. Vi kan ikke med sikkerhed sige, at det er præcis den dollar, der udbetales af Verdensbanken, der ender i skattely. Det er muligt, at den dollar blot frigiver midler andetsteds i systemet, der så ender i skattely,” nuancerer Niels Johannesen. Det ændrer ikke på sammenfaldet mellem Verdensbankens bistandsudbetalinger og modtagerlandenes skattely-indbetalinger. Men det minder om, at forbindelsen mellem de to ikke er snorlige, men forgrener sig i forskellige retninger, der ikke altid er lige farbare for forskere, der forsøger at kortlægge, hvordan penge bevæger sig rundt i verden.

Af samme grund er Niels Johannesen faktisk overbevist om, at der bliver svindlet for mere end fem procent af Verdensbankens udviklingshjælp. Det er, siger han, åbenlyst ikke al korruption, der tager form som skattely-indbetalinger, men det er udelukkende disse, forskningspapiret baserer sig på. Hvis en bedragerisk embedsmand, lad os igen sige i Zambia, har taget en bid bistand ud til sig selv for at bygge et stort hus i Lusakas ambassadekvarter, vil det ikke kunne aflæses i studiet. Kun hvis han fragter pengene ind på konti i skattely.

I den forstand er de fem procent et ret konservativt estimat,” slutter Niels Johannesen. Der er formodentligt endnu større dele af Verdensbankens udviklingshjælp, der aldrig når frem til de trængende.”

Det lyder voldsomt, også selv om langt størstedelen af Verdensbankens bistandsudbetalinger rent faktisk går til de rette formål. Lars Engberg-Pedersen fra DIIS regner dog ikke med, at resultaterne får et nævneværdigt efterspil. Ikke fordi de ikke er vigtige at forholde sig til, men fordi udviklingsarbejdet i virkeligheden er et udviklingssamarbejde. Det vil sige, som seniorforskeren udtrykker det, at der er interesser på begge sider af hegnet”:

Udviklingshjælpen er et geopolitisk værktøj. Den bruges til at pleje kommercielle interesser, ligesom den også spiller en rolle i forhold til at forebygge flygtninge- og migrationsstrømme,” siger han.

En dansk udviklingsminister ville selvfølgelig aldrig sige det, men så længe den slags interesser bliver imødekommet, kan man som donorland godt se stort på, at dele af bistandsmidlerne bliver fragtet ud af modtagerlandet af en korrumperet lokalelite.”